I OSK 1394/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 2238/22 w sprawie ze skargi E. C. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 9 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 2238/22 oddalił skargę E. C. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 9 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżoną decyzją Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 27 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 14 maja 1956 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia części nieruchomości położonej w Warszawie – [...], ozn. hip. "[...]" o pow. [...]m2, stanowiącej współwłasność J. G. i M. B. (pkt 15 orzeczenia). Skargę kasacyjną wniosła E. C. i wskazując na podstawę art. 174 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (prawidłowo art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a., poprzez niezasadne przyjęcie, iż uchybienie temu ostatniemu przepisowi przez Ministra Inwestycji i Rozwoju, który uznał, że decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 27 kwietnia 2017 r. nie narusza rażąco dyspozycji art. 157 § 1 k.p.a., poprzez wydanie jej przez organ niewłaściwy, skutkujące jej nieważnością. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że decyzja z dnia 27 kwietnia 2017 r. wydana została przez organ niewłaściwy, albowiem organem właściwym powinien być Wojewoda Mazowiecki. Skarżąca kasacyjnie odwołała się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2228/17, który sprowadza się do tezy, iż jeśli żądanie weryfikacji w trybie nieważnościowym dotyczy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej orzekającej o przejęciu na własność Państwa nieruchomości, to organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest właściwy wojewoda, a nie Minister. Skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie od samego początku postępowanie w przedmiocie nieważności orzeczenia z dnia 14 maja 1956 r. toczyło się przed Ministrem Infrastruktury i Budownictwa, a w drugiej instancji przed Ministrem Inwestycji i Rozwoju. Zdaniem skarżącej, Sąd Wojewódzki nie dostrzegł tego uchybienia, które podlegało uwzględnieniu z urzędu, jako podstawa nieważności decyzji z dnia 27 kwietnia 2017 r. nr [...] Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesiony w niej zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania jest niezasadny. Na wstępie podkreślić należy, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Skarżąca kasacyjnie podniosła, iż w rozpoznawanej sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 14 maja 1956 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia części nieruchomości położonej w Warszawie – [...] w pierwszej instancji orzekał niewłaściwy organ, tj. Minister Infrastruktury i Budownictwa (decyzja z dnia 27 kwietnia 2017 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności) podczas gdy organem właściwym powinien być Wojewoda Mazowiecki, co powoduje nieważność postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2228/17, w którym stwierdzono, że organem właściwym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej wydanej na podstawie art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego jest właściwy wojewoda, a nie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy ustosunkować się do powołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroku NSA w sprawie I OSK 2228/17, z którym skład orzekający się w pełni zgadza. Odwołanie się do tego wyroku mogłoby być zasadne gdyby w rozpoznawanej sprawie postępowanie o stwierdzenie nieważności dotyczyło orzeczenia wydanego przez prezydium powiatowej rady narodowej, tymczasem w niniejszej sprawie postępowanie o stwierdzenie nieważności nie dotyczy orzeczenia prezydium powiatowej rady narodowej tylko orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy, stąd też odwoływanie się do sprawy I OSK 2228/17 jest nietrafne. Wyjaśnić zatem należy, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 14 maja 1956 r. wydane zostało na podstawie art. 1, 10, 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Dekret w pierwotnym brzmieniu (Dz. U. z 1949 r. Nr 27, poz.187) w art. 8 ust. 1 stanowił, że do orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu za wywłaszczenie w myśl dekretu niniejszego powołany jest wojewoda właściwy według położenia przedmiotu wywłaszczenia. Ust. 2. Jeżeli przedmiotem postępowania wywłaszczeniowego są nieruchomości, położone na obszarze dwóch lub więcej województw, orzekanie należy do wojewody, wyznaczonego w tym celu przez Ministra Administracji Publicznej. W dacie wydawania dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., obwiązywała ustawa z dnia 11 września 1944 r. o organizacji i zakresie działania rad narodowych (Dz. U. Nr 5, poz. 22), która uregulowała strukturę rad narodowych. I tak zgodnie z art. 2 § 1. Struktura hierarchiczna rad narodowych jest następująca: a) Krajowa Rada Narodowa, b) wojewódzkie rady narodowe, c) powiatowe rady narodowe, d) miejskie rady narodowe, e) gminne rady narodowe. Art. 8 § 2. Zakres działalności terytorialnej rad narodowych, wskazanych w § 1 lit. b-e, opiera się na podziale administracyjnym Rzeczypospolitej Polskiej z tym, że rady narodowe miast: Warszawy i Łodzi posiadają uprawnienia wojewódzkich rad narodowych; miejskie rady narodowe miast wydzielonych posiadają uprawnienia powiatowych rad narodowych, zaś miejskie rady narodowe miast nie wydzielonych - uprawnienia gminnych rad narodowych. Ustawą z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) zmieniona została struktura organów administracyjnych. Zgodnie z art. 1 ustawy, Rady narodowe są terenowymi organami jednolitej władzy państwowej w gminach, miastach i dzielnicach większych miast, w powiatach i województwach, a Prezydium rady narodowej jest jej organem wykonawczym i zarządzającym (art. 12 ust. 1 ustawy). Z kolei na podstawie art. 33 ustawy, znosi się stanowiska wojewody, wicewojewody, starosty, wicestarosty, prezydenta i wiceprezydenta miasta, burmistrza, wiceburmistrza oraz wójta i podwójciego. Konsekwencją zmian wprowadzonych ustawą z dnia 20 marca 1950 r. była zmiana dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. co do organu właściwego do orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Po zmianach, art. 10 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. ust. 1 stanowił, że Do orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu za wywłaszczenie w myśl dekretu niniejszego powołane jest prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej według położenia przedmiotu wywłaszczenia. Ust. 2 Jeżeli przedmiotem postępowania wywłaszczeniowego są nieruchomości, położone na obszarze dwóch lub więcej województw, orzekanie należy do prezydium wojewódzkiej rady narodowej, wyznaczonego w tym celu przez Prezesa Rady Ministrów (Dz. U z 1952 r. Nr 4, poz. 31 t.j. z dnia 31 stycznia 1952 r.). Tym samym utrzymana została zasada zgodnie z którą na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. do orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu właściwy był organ szczebla wojewódzkiego, początkowo wojewoda, a po zmianach wynikających z ustawy z dnia 20 marca 1950 r. prezydium wojewódzkiej rady narodowej. W ustawie z dnia 20 marca 1950 r. w art. 38 ust. 2 przyjęto, że przepisy niniejszej ustawy, dotyczące wojewódzkich rad narodowych i ich organów, stosuje się odpowiednio do rad narodowych i ich organów w m.st. Warszawie i w m. Łodzi. Tym samym wydane w niniejszej sprawie na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 14 maja 1956 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości w G., na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r., ma status orzeczenia wydanego przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Wspomnieć jeszcze należy, że na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 1951 r. w sprawie zmiany granic miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 27, poz. 199), tj. § 1 Do miasta stołecznego Warszawy włącza się z powiatu i województwa warszawskiego obszary: pkt 5 gromad lit. f Górce, Górce-Nowe. W takich okolicznościach zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny, skoro orzeczenie z dnia 14 maja 1956 r. wydane zostało przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy, które miało status prezydium wojewódzkiej rady narodowej, to organem właściwym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia jest właściwy Minister, a nie Wojewoda Mazowiecki. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.