III SA/Po 275/08

SENTENCJA Dnia 17 września 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Sędziowie NSA Tadeusz M. Geremek WSA Mirella Ławniczak (spr.) Protokolant: sekr. sąd. Damian Wojtkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2008 roku przy udziale sprawy ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz skarżącego kwotę 200,-(dwieście i 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/.M. Ławniczak /-/ M. Lorych-Olszanowska /-/ T.M. Geremek UZASADNIENIE Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 7 ust. 1, art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz.U. nr 35, poz. 217 ze zm.) przyznał M. W. jednolitą płatność obszarową do gruntów rolnych na rok 2007. Jednocześnie, z uwagi na uwzględnienie żądania w całości, na podstawie art. 107 §4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), odstąpił od uzasadnienia decyzji. W odwołaniu od powyższej decyzji M. W. zarzucił, że nie został rozstrzygnięty jego wniosek w zakresie dopłaty z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P., decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 19 ust. 3 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia odwoławczego powołano następującą argumentację. Podstawowym warunkiem wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia płatności bezpośrednich do gruntów rolnych jest sam fakt złożenia wniosku. Rolnik powinien go złożyć nie później niż do 15 maja. Wskazany termin ma charakter materialnoprawny i nie podlega przywróceniu. Konsekwencją uchybienia terminowi materialnoprawnemu jest wygaśnięcie uprawnienia do dokonania określonej czynności. Zmiany już złożonego wniosku można dokonać w terminie do 31 maja o ile rolnik nie został powiadomiony o nieprawidłowościach lub zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, a także pod warunkiem, że kontrola nie ujawniła nieprawidłowości. W przypadku wniosków (zmian) zgłoszonych po 31 maja, ale przed ostatecznym terminem wyznaczonym na złożenie wniosku (tj. 15 maja plus 25 dni, tj. 11 czerwca) stosuje się jednoprocentową sankcję za każdy dzień roboczy opóźnienia. Zgodnie z art. 68 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku, zmiana wniosku po 31 maja nie może obejmować ani dodawania nowych działek ewidencyjnych ani zwiększenia powierzchni deklarowanej. W przypadku, gdy rolnik został powiadomiony o nieprawidłowościach wniosku, zmiana możne dotyczyć tylko elementów objętych wezwaniem i pod warunkiem, że nieprawidłowości wyjaśniono na korzyść rolnika. Mając na uwadze powyższe Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, że w dniu 12 maja 2007 roku M. W. złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2007 rok (ONW). Natomiast w dniu 6 lipca 2007 roku, na wezwanie organu I instancji, Wnioskodawca stawił się w Biurze Powiatowym ARiMR celem usunięcia braków formalnych wniosku. W tym też dniu, na skutek sugestii i nieuwagi pracownika Biura, dokonał on zmiany deklaracji z grupy płatności ONW na jednolitą płatność obszarową (JPO). Zatem Wnioskodawca zgłosił nowe żądanie, które organ I instancji rozpatrzył przyznając płatność bezpośrednią do gruntów rolnych. Podsumowując Dyrektor wyjaśnił, że decyzję w sprawie płatności wydaje się w oparciu o dane podmiotowe i przedmiotowe zawarte we wniosku oraz prawidłowo dokonanej zmianie wniosku. W analizowanej sprawie w dniu 6 lipca 2007 roku, czyli po upływie terminu na złożenie wniosku, nastąpiła zmiana zdeklarowanych płatności ONW na grupę płatności JPO. Zmianę naniesiono na pierwotny wniosek, mimo że sprzeciwiały się temu przepisy prawa. Konsekwencją niedopuszczalnej zmiany wniosku było wydanie rozstrzygnięcia w zakresie wykraczającym poza pierwotne żądanie wnioskodawcy, dlatego należało umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego. M. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W jej uzasadnieniu nie kwestionując ustaleń faktycznych organu II instancji, Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 19 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku wniosek pomocowy może być skorygowany w każdym momencie po jego złożeniu w przypadku, gdy właściwe władze wykryją oczywiste błędy. Na popełnienie oczywistego błędu ma w jego ocenie wskazywać fakt ubiegania się o płatności OB i ONW corocznie od 2004 roku. Płatność ONW wymaga od rolnika takich samych nakładów pracy, jak uzyskanie pomocy OB. Stąd brak zaznaczenia na formularzu wniosku o płatności do gruntów rolnych ma charakter oczywistej omyłki. Skarżący wskazał również, że w poprzednich latach sposób deklaracji gruntów do systemów pomocowych był zupełnie inny. Z kolei pouczenie zawarte na stronie 4 w sekcji IX formularza wniosku mogło wprowadzać w błąd, albowiem wskazywało ono, że oznaczenie symbolu JPO miało nastąpić tylko w wypadku ubiegania się o jednolitą płatność obszarową. Natomiast oznaczenie symbolu ONW miało nastąpić w sytuacji ubiegania się tylko o pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Zatem pouczenie sugerowało, że oznaczenie obu płatności będzie nieprawidłowe. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w P. wniósł o jej oddalenie wskazując na argumentację powołaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że oczywisty błąd, to taki błąd, który wynika z treści zawartej w złożonym wniosku pomocowym. Polega on najczęściej na omyłkach pisarskich (literówki), braku spójności wniosku (wzajemnie wykluczające się informacje), czy nieprawidłowej transkrypcji numerów referencyjnych lub identyfikacyjnych; najczęściej są one ujawniane na etapie porównania wniosku z bazami danych, w szczególności z ewidencją gruntów i budynków. Odnosząc się do zarzutu nieprecyzyjnej treści pouczeń, Skarżony organ podniósł, że do spersonalizowanych wniosków wysyłanych do producentów rolnych dołączona była obszerna instrukcja wraz z przykładami wypełnienia formularza. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się skuteczna, aczkolwiek z innych względów niż powołane w jej uzasadnieniu. Kontrolując legalność działania organów administracji publicznej sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z e zm. – dalej p.p.s.a.). Sąd orzeka na podstawie akt sprawy przekazanych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę (art. 133 §1 p.p.s.a.). Analiza zaskarżonej decyzji i akt sprawy wskazuje, że Dyrektor [...] Oddziału ARiMR w P. niewłaściwie zastosował art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przede wszystkim organ odwoławczy błędnie przyjął, że decyzja organu I instancji została wydana bez wniosku pomocowego pochodzącego od rolnika. Umorzył on postępowanie w sytuacji, gdy okoliczności sprawy wskazują, iż warunek ustanowiony w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz.U. nr 35, poz. 217 ze zm.) został spełniony. Ponad wszelką wątpliwość z akt sprawy wynika, iż M. W. złożył formularz wniosku o przyznanie płatności na rok 2007 w Biurze Powiatowym ARiMR w dniu 11 lutego 2007 roku. Z akt kontrolowanej sprawy, w szczególności z treści korekty wniosku z dnia 06 lipca 2007 roku, odwołania, oraz skargi do sądu, bezspornie wynika także, że żądanie przyznania płatności do gruntów (JPO) zostało złożone przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji; korekty wniosku dokonano w dniu 06 lipca 2007 roku, a decyzja organu I instancji została opatrzona datą 17 stycznia 2008 roku. W tych okolicznościach dowolne i sprzeczne z materiałem zgromadzonym w aktach sprawy jest ustalenie organu odwoławczego, że postępowanie było prowadzone bez wniosku rolnika. Na gruncie kontrolowanej sprawy nie może budzić żadnych wątpliwości, że postępowanie administracyjne w zakresie przyznania płatności na rok 2007 zostało uruchomione na skutek wniosku pochodzącego od M. W. Z kolei zakres żądania sformułowanego w podaniu, czy kwestia braków formalnych podania, czyli prawidłowość oświadczenia woli, w żaden sposób nie mogą usprawiedliwiać twierdzenia, że przewidziana prawem czynność prawna nie została dokonana. Wskazując na art. 64 §1 i §2 Kodeksu postępowania administracyjnego za niedopuszczalne należy uznać umorzenie postępowania administracyjnego, gdy ustawa wymaga pozostawienia podania bez rozpoznania. Z kolei stosowanie do art. 63 §2 kpa w związku z art. 64 §2 kpa podanie powinno zawierać żądanie, a kompetencja do pozostawienia go bez rozpoznania aktualizuje się dopiero po upływie siedmiodniowego terminu liczonego od daty doręczenia wezwania do usunięcia braków podania. Powyższe wskazuje, że w okolicznościach niniejszej sprawy zakres żądania podlegał ustaleniu w toku postępowania wszczętego na skutek wniosku z dnia 11 lutego 2007 roku. Jeśli natomiast organ odwoławczy przyjął, że ustalenie zakresu żądania wykluczało merytoryczną ocenę wniosku M. W., to powinien rozważyć czy w sprawie istniały okoliczności warunkujące zastosowanie art. 61 §2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym ostatnim organ obowiązany jest w toku postępowania uzyskać akceptację strony na prowadzenie postępowania z urzędu, a w razie nie uzyskania zgody – postępowanie umorzyć. Z kolei konieczność wydania decyzji umarzającej postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 §1 Kpa zachodzi wówczas, gdy nie można rozpoznać sprawy co do istoty z uwagi na brak któregoś z elementów materialnego stosunku administracyjnoprawnego (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz" Wydawnictwo C.H. Becka, Warszawa 2006, str. 489). W konsekwencji z zakresu zastosowania art. 105 §1 kpa wyłączone są przypadki, gdy organ, z uwagi na szczególnie ważny interes strony, wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie, w której przepisy wymagają wniosku strony. Wbrew poglądowi wyrażonemu przez Dyrektor [...] Oddziału ARiMR w P. wniesienie podania z uchybieniem terminu nie usprawiedliwia twierdzenia, że czynność prawna została dokonana w sytuacji, gdy "nie ma możliwości dokonania określonej czynności prawnej". Możność dokonania czynności prawnej przez stronę warunkuje tylko jej zdolność do czynności prawnych. Stąd czynność prawna podjęta z uchybieniem terminu zakreślonego na jej dokonanie prawnie istnieje. Jednak jest ona bezskuteczna, co oznacza, że nie może wywołać skutków prawnych związanych jej dokonaniem. Jeżeli przy tym termin, któremu uchybiono, ma charakter materialnoprawny, to decyzja kończąca postępowanie powinna rozstrzygać sprawę co do jej istoty w całości lub w części - art. 104 §1 i §2 Kpa w związku z art. 18 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz.U. nr 35, poz. 217 ze zm.). Argumentacja organu odwoławczego sprowadzająca się do stwierdzenia, że żądanie przyznania płatności do gruntów rolnych zostało zgłoszone na etapie usuwania błędów wniosku o przyznanie pomocy finansowej z tytułu gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach (ONW), a przy tym po terminie zakreślonym na dokonanie takiej czynności, nie mogła stanowić właściwej podstawy do umorzenia postępowania na podstawie art. 138 §1 w związku z art. 105 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołane w uzasadnieniu decyzji okoliczności obligowały organ do merytorycznej oceny zgłoszonego żądania. W konsekwencji niedopuszczalne było zakończenie kontrolowanego postępowania rozstrzygnięciem o jego umorzeniu, czyli bez odniesienia się do meritum sprawy. Stwierdzone naruszenie przepisów prawa ma istotny wpływ na załatwienie sprawy, dlatego konieczne okazało się uchylenie zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 152, art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. /-/ M. Ławniczak /-/ M. Lorych-Olszanowska /-/ T.M. Geremek D.W.d