II SA/Kr 1186/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi B. K. i M. K. na czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie Delegatura w Nowym Targu w przedmiocie włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego I. stwierdza bezskuteczność czynności Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie Delegatura w Nowym Targu z dnia 5 września 2022 r. znak DNT-I.5140.99.2022.JB w przedmiocie włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego - budynku mieszkalnego murowanego znajdującego się pod adresem L. M. [...], na dz. ew. nr [...], II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie Delegatura w Nowym Targu solidarnie na rzecz skarżących B. K. i M. K. 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE B. K. i M. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wspólną skargę na czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie Delegatura w Nowym Targu z dnia 5 września 2022 r. znak DNT-I.5140.99.2022.JB w przedmiocie włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego - budynku mieszkalnego murowanego znajdującego się pod adresem [...], na dz. ew. nr [...]. Skarżący wnieśli, na podstawie art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności materialnoprawnej; o zasądzenie od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie Delegatura Nowy Targ na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucili organowi naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 8 oraz art. 9 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a w szczególności przyczyn uzasadniających uznanie budynku mieszkalnego murowanego znajdującego się pod adresem: [...] (działka ewid. nr [...]) za zabytek i założenie dla niego karty ewidencyjnej zabytku oraz wpisanie do wojewódzkiej ewidencji zabytków, podczas gdy brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania ww. nieruchomości za zabytek i włączenia go do wojewódzkiej ewidencji zabytków; 2. art. 22 ust. 2 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 3 pkt 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że budynek mieszkalny murowany znajdujący się pod adresem: [...] (działka ewid. nr [...]) stanowi zabytek i założenie dla niego karty ewidencyjnej zabytku oraz wpisanie do wojewódzkiej ewidencji zabytków, podczas gdy brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania ww. nieruchomości za zabytek i włączenia go do wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3. § 10 i § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że budynek mieszkalny murowany znajdujący się pod adresem: [...] (działka ewid. nr [...]) stanowi zabytek i założenie dla niego karty ewidencyjnej zabytku oraz wpisanie do wojewódzkiej ewidencji zabytków; 4. art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 20 marca 1952 r., polegające na nieuwzględnieniu zasady proporcjonalności pomiędzy ochroną interesu społecznego, a uzasadnioną ochroną interesu skarżących, ograniczeniu prawa własności skarżących bez wnikliwej analizy i uzasadnienia ustalenia, iż budynek mieszkalny murowany znajdujący się pod adresem: [...] (działka ewid. nr [...]) posiada wartości zabytkowe. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że zawiadomieniem z dnia 5 września 2022 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie Delegatura w Nowym Targu poinformował skarżących o włączeniu karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków dla obiektu – budynku mieszkalnego murowanego znajdującego się pod adresem: [...] (działka ewid. nr [...]) sporządzonej 5 grudnia 2019 r., który jest własnością skarżących, do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Z taką czynnością organu administracyjnego nie sposób się zgodzić. Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie Delegatura w Nowym Targu swoją czynnością naruszył m.in. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na braku wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy oraz wyciągnięciu dowolnych, nie znajdujących oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym wniosków, co doprowadziło go do poczynienia w swojej czynności całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych w kwestii włączenia karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków dla obiektu - budynku mieszkalnego murowanego znajdującego się pod adresem: [...] (działka ewid. nr [...]) sporządzonej 5 grudnia 2019 r., do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Do takiej sytuacji nie doszłoby, gdyby organ przestrzegał reguł postępowania zawartych w art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. Ma bowiem obowiązek ich przestrzegać i dążyć do prawdy obiektywnej. Organ musi ustalić okoliczności mające znaczenie oraz potrzebne dowody, a postępowanie organ powinien prowadzić w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze, opierać się powinna na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie, powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie, organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Po czwarte, rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Tymczasem Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie Delegatura w Nowym Targu nie dopuścił i nie rozpatrzył m.in. dowodu w postaci pisma Wójta Gminy Jabłonka z dnia 2 kwietnia 2019 r. znak: PINT.4123.24.2019. Z dokumentu tego wynika, że budynek mieszkalny, którego dotyczy niniejsza skarga, poddany został weryfikacji w celu oceny jego przydatności do objęcia ochroną konserwatorską, w trakcie której ustalono, że przedmiotowy budynek przeznaczony został do wykreślenia z gminnej ewidencji zabytków. Oznacza to, że w sposób oczywisty budynek mieszkalny murowany znajdujący się pod adresem: [...], nie posiada wartości zabytkowych a organ arbitralnie zakwalifikował go do kategorii zabytków, bez należytego udokumentowania i wyjaśnienia okoliczności uzasadniających włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków. W rezultacie wyżej podniesionych uchybień organ dopuścił się również naruszenia reguł wskazanych w art. 22 ust. 2 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 3 pkt 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że budynek mieszkalny murowany znajdujący się pod adresem: [...] stanowi zabytek i założenie dla niego karty ewidencyjnej zabytku oraz wpisanie do wojewódzkiej ewidencji zabytków, podczas gdy brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania ww. nieruchomości za zabytek i włączenia go do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Z karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego nie wynika, jak twierdzi organ, że przedmiotowy budynek mieszkalny to "(...) przykład zachowania typowych elementów budownictwa obiektów o charakterystycznym stylu dla architektury Orawskiej. Z tego też względu obiekt jest cenny dla miejsca, jego lokalizacji i jednocześnie wzmacnia charakter i dokumentuje przebieg historii miejscowości L. W karcie ewidencyjnej jest zawarte jedynie lakoniczne stwierdzenie, że posiada wartość etnograficzną, które nie może być uznane za potwierdzenie posiadania przez budynek mieszkalny murowany znajdujący się pod adresem: [...] (działka ewid. nr [...]) zabytkowego charakteru. Organ nie ustalił więc, jakie rzeczywiste wartości zabytkowe posiada nieruchomość skarżących. Ponadto powołując się na zawartą w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową, należy stwierdzić, że budynek mieszkalny murowany znajdujący się pod adresem: [...] nie stanowi w żadnym razie świadectwa minionej epoki. Jego zachowanie nie leży interesie społecznym, nie posiada ani wartości historycznej, ani artystycznej, ani naukowej. To wyjątkowo nieciekawy, zwykły budynek mieszkalny. Powyższe naruszenie powoduje, że organ naruszył również § 10 i § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że budynek mieszkalny murowany znajdujący się pod adresem: [...] stanowi zabytek i założenie dla niego karty ewidencyjnej zabytku oraz wpisanie do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Jak już było podniesione wyżej z karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego sporządzonej w dniu 5 grudnia 2022 r. przez mgr inż. arch. O. H. nie wynika jak twierdzi organ, że budynek mieszkalny skarżących posiada wartości zabytkowe. Przy wpisie zabytku do ewidencji zabytków należy bowiem dobrze uzasadnić powód, dla którego uznaje się, że dany obiekt jest zabytkiem. Krótkie i ogólnikowe uzasadnienie, takie jak w niniejszej sprawie, może mieć zastosowanie jedynie w przypadku budynków, które już na pierwszy rzut oka stanowią zabytki ze względu na architekturę. Dla budynku mieszkalnego skarżących zdecydowanie to nie ma zastosowania. Nie wyróżnia się niczym szczególnym na tle pozostałych zabudowań L. - zarówno tych powstałych w podobnym wieku co ten budynek jak i tych dużo młodszych. Niezależnie od powyższego skarżący podkreślili, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie Delegatura w Nowym Targu naruszył także art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Włączenie budynku mieszkalnego murowanego znajdującego się pod adresem: [...] (działka ewid. nr [...]) sporządzonej 5 grudnia 2019 r., do wojewódzkiej ewidencji zabytków będącego własnością skarżących, prowadzi do faktycznego ograniczenia ich własności w ten sposób, iż narusza istotę prawa własności, która jest gwarantowana konstytucyjnie. Doszło więc do ograniczenia naszego prawa własności bez wnikliwej analizy i uzasadnienia ustalenia, iż budynek mieszkalny położony w L. pod nr [...] posiada wartości zabytkowe, podczas gdy prawo własności może być ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza istoty własności. Z powyższych względów czynność materialnoprawna polegającą na włączeniu karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków dla obiektu - budynku mieszkalnego murowanego znajdującego się pod adresem: [...] (działka ewid. nr [...]) sporządzonej 5 grudnia 2019 r., do wojewódzkiej ewidencji zabytków, dokonana przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie Delegatura Nowy Targ powinna zostać uznana jako czynność bezskuteczna. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie Delegatura w Nowym Targu wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Organ stwierdził m.in., że przedmiotem skargi jest czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie, Delegatura w Nowym Targu z dnia 5 września 2022 r., polegająca na włączeniu karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków dla obiektu - budynku mieszkalnego murowanego znajdującego się pod adresem: L. (działka ewid. nr [...]) sporządzonej 5 grudnia 2019 r., do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Krakowie Delegatura w Nowym Targu, zgodnie z ustawowym obowiązkiem przystąpił do aktualizacji wojewódzkiej ewidencji zabytków na terenie Gminy Jabłonka zgodnie z procedurą określoną w rozporządzeniu z dnia 10 września 2019 r. Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem. W 2019 r. zostały opracowane karty ewidencyjne wojewódzkiej ewidencji zabytków dla obiektów znajdujących się na terenie L. w tym również dla przedmiotowego obiektu. Efektem tego postępowania jest wysłanie do stron zawiadomienia o zamiarze włączenia i o włączeniu karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków. Pismem z dnia 7 marca 2022 r. zawiadomiono skarżących o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej sporządzonej 5 grudnia 2019 r. obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków dla obiektu - budynku mieszkalnego murowanego znajdującego się pod adresem: L. (działka ewid. nr [...]) do wojewódzkiej ewidencji zabytków. W w/w piśmie pouczono o możliwości zgłoszenia ewentualnych uwag i wniosków w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia, zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. Zawiadomienie doręczono stronom 15 marca 2022 r. W dniu 22 marca 2022 r. do Urzędu wpłynęło pismo skarżących w sprawie włączenia budynku do WEZ z dnia 21 marca 2022 r. Urząd przystąpił do ponownego rozpatrzenia sprawy. Pismem z dnia 3 kwietnia 2022 r. powiadomiono stronę o terminie przeprowadzenia oględzin obiektu. Datę wizji w terenie ustalono na 12 maja 2022 r., na godz.12.00. Przedmiotowe zawiadomienie dostarczono stronom 20 kwietnia 2022 r. W dniu 12 maja 2022 r. oddelegowani pracownicy Urzędu udali się na miejsce celem przeprowadzenia oględzin przedmiotowego obiektu. B. K., współwłaścicielka obiektu, nie wyraziła zgody na przeprowadzenie oględzin. Uniemożliwiła inspektorom dokonanie oceny budynku i wykonanie dokumentacji fotograficznej. W odpowiedzi na pismo strony organ, po przeanalizowaniu materiału dowodowego, wydał opinię negatywną z dnia 5 września 2022 r. co do możliwości nie włączenia obiektu zlokalizowanego w miejscowości [...] do wojewódzkiej ewidencji zabytków. W przedmiotowej opinii organ udowodnił, iż jedynymi przesłankami nieuznania obiektu za zabytek jest utrata jego wartości zabytkowych. Stwierdzenie, iż budynki murowane nie mają waloru zabytkowego jest nieprawdziwe. Zarówno budynki murowane jak i drewniane mogą być przykładem zabytkowej zabudowy. Za podjęciem takiej decyzji przemawiają względy społeczne i cel publiczny, którym jest zachowanie dziedzictwa kulturowego w jak najszerszym aspekcie. Ochrona tylko wyjątkowych budynków doprowadza do możliwości zachowania zabytkowej tkanki i ogranicza możliwości poznawcze przyszłych pokoleń. Następnie pismem z dnia 5 września 2022 r. zawiadomiono strony o włączeniu karty ewidencyjnej sporządzonej 5 grudnia 2019 r. obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków dla obiektu - budynku mieszkalnego murowanego znajdującego się pod adresem: [...] (działka ewid. nr [...]) do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Jako załącznik do w/w pisma dołączono kartę ewidencyjną przedmiotowego obiektu. Odnosząc się do zarzutów skarżących organ stwierdził, że organ w sposób wyczerpujący zebrał materiały dotyczące przedmiotowego budynku i wyjaśnił stronie zasadność ujęcia obiektu w ewidencji zabytków oraz dał możliwość złożenia swoich uwag i wniosków zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. Strona złożyła uwagi, które zostały przeanalizowane przez Urząd. Podjęto próbę ponownej oceny obiektu w terenie pod względem zabytkowym, jednakże strona uniemożliwiła i utrudniła dostęp do zabytku organowi ochrony zabytków. Zgodnie z Ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r. (t.j.: Dz. U. z 2022r. poz. 840, z późn. zm.) - art. 107c § 1. Osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, która uniemożliwia lub utrudnia dostęp do zabytku organowi ochrony zabytków, wykonującemu uprawnienia wynikające z ustawy, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 2000 zł. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym organy ochrony zabytków zatrudniają wykwalifikowanych inspektorów w swoich dziedzinach i są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości zabytkowych (wyrok NSA sygn. akt II OSK 2596/17 z dnia 18 kwietnia 2018 r). Przy sporządzeniu i aktualizacji kart ewidencyjnych były prowadzone wizje lokalne w terenie przez mgr inż. arch. O. H. - autora kart ewidencyjnych. Przedmiotowy obiekt posiada cechy architektury orawskiej przejawiającej się w postaci m.in.: charakterystyczny gzyms nadokienny wykonanym w tynku; forma budynku; osiowość, budynek jednotraktowy oraz zastosowanie właściwych proporcji (2/3; wysokość do długości obiektu); chałupa szerokofrontowa, parterowa, budowana na rzucie wydłużonego prostokąta (przykład dominacji w tradycyjnym budownictwie orawskim); dach dwuspadowy; stolarka okienna z charakterystycznymi podziałami z oknami trójkwaterowymi. Odnośnie karty ewidencyjnej, mając na uwadze orzecznictwo sądów w tym Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 411/22 - karty zabytków i karty adresowe poszczególnych zabytków muszą spełniać wymogi formalne rozporządzenia z dnia 26 maja 2011 r. Przepisy ustawy o ochronie zabytków ani też rozporządzenia wykonawczego nie wymagają obszernego uzasadniania kart adresowych zabytków. Przy włączaniu karty zabytku czy też karty adresowej do ewidencji nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, regulacji dotyczących zasad procedowania przy włączeniu kart zabytków do ewidencji należy poszukiwać wyłącznie w ustawie o ochronie zabytków oraz w aktach wykonawczych. Celem ewidencji zabytków jest rozpoznanie obiektów zabytkowych w terenie i ich udokumentowanie, zebranie i opracowanie podstawowych informacji merytorycznych o nich, zebranie informacji administracyjno-adresowych, tworzenie opracowań dla obiektów zagrożonych rozbiórką, destrukcją lub gruntowną przebudową, monitoring zasobu zabytkowego. Odnośnie zarzutu ingerencji w prawo własności skarżących, pierwszoplanowym celem zawartym w Konstytucji jest strzeżenie dziedzictwa narodowego. Ochrona dziedzictwa narodowego może usprawiedliwiać ingerencję w prawo własności. W kwestii tej wypowiadał się NSA, który stwierdził, że ochrona zabytków ma mieć pierwszeństwo np. przed prawem właściciela do zabudowy nieruchomości chronionej (Wyrok z dnia 09.02.2006r. sygn. art. II OSK 494/05). Zgodnie z brzmieniem art. 64 ust. 3 Konstytucji "własność może być ograniczana tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności", ale jednocześnie w art. 5 Konstytucja mówi o strzeżeniu dziedzictwa narodowego, które należy również rozumieć jako dobra kultury. W tym przypadku należy stwierdzić, że Wojewódzki Konserwator Zabytków realizując swoje ochronne uprawnienia wynikające w ustawy o ochronie zabytków realizował je z poszanowaniem własności. Ustawa o ochronie zabytków zawierająca wiele nakazów i zakazów już z samego tego faktu ogranicza prawo własności. W związku z powyższym należy stwierdzić, że konserwator podejmując działania mające na celu aktualizacji wojewódzkiej ewidencji zabytków nie naruszył zapisów Konstytucji. Odnosząc się do kwestii zużycia technicznego przedmiotowego obiektu, która została przedstawiona w piśmie organ wskazał, że zły stan techniczny nie ma wpływu na jego wartość zabytkową. Pomimo obniżonego stanu technicznego, zachowane elementy, stanowią o autentyczności obiektu, która ma znaczenie dla historii i kultury gminy Jabłonki. Nawet zły stan techniczny nie stanowi przesłanki do wyłączenia obiektu z Ewidencji Zabytków (Art. 6 pkt. 1. Ochronie i opiece podlegają bez wzglądu na stan zachowania: I)zabytki nieruchome będące, w szczególności: a) krajobrazami kulturowymi, b) układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi, c) dziełami architektury i budownictwa, - ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z art.5 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zbytkami, opieka nad zabytkiem spoczywa na jego właścicielu, który zobligowany jest zarówno do prowadzenia prac konserwatorskich i remontów jak też popularyzowania wiedzy o zabytku oraz znaczenia dla historii i kultury. W tym kontekście złego stanu przedmiotowego budynku, o którym informuje skarżąca, budzi się podejrzenie o braku dbałości i należytej opieki przewidzianej prawem (organ zacytował art. 108 i art. 110 u.o.z. i wskazał na art. 61 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane. Nadmienił, że to właściciel obiektu nie wyraził zgody na ocenę stanu technicznego budynku, odmawiając inspektorom ochrony zabytków wejścia na teren posesji, a z oględzin z zewnątrz budynek wygląda na całkiem zadbany. Zdaniem organu działania Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zostały prawidłowo podjęte i wykazały, że wyłączenie tego obiektu z ewidencji jest nieuzasadnione. W art. 3 u.o.z. zdefiniowano pojęcie zabytku stanowiące, że jest to: "zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową", w związku z czym przedmiotowy budynek podlega ochronie konserwatorskiej i należy bezwzględnie dążyć do jego zachowania w celu ochrony dziedzictwa kulturowego na terenie Orawy. Procedura włączenia obiektu do ewidencji zabytków została przeprowadzona zgodnie z zasadami określonymi w Rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem z dnia 26 maja 2011 r. Postępowanie nie miało znamion dowolności, zweryfikowało i ustaliło wszystkie fakty na potrzeby postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Od 16 maja 2022 r. obowiązujący dotąd stan epidemii został zastąpiony stanem zagrożenia epidemicznego. Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu obowiązującym od dnia 2 lipca 2021 r. przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). W niniejszej sprawie Przewodniczący II Wydziału WSA w Krakowie zarządzeniem z 25 listopada 2022 r. wyznaczył na dzień 14 grudnia 2022 r. posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów. Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w trybie wyżej opisanym było poprzedzone próbą uzyskania od stron postępowania potwierdzenia istnienia technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość (zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z 25 października 2022 r.), jednak nie uzyskano od wszystkich stron postępowania potwierdzenia posiadania ww. technicznych możliwości. Skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżącej i skarżonego organu, bowiem podnoszone przez nich argumenty są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz skargę, odpowiedź na skargę i inne pisma procesowe. Z tych względów Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia, czy w określonym przypadku jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej "P.p.s.a.", stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z punktu widzenia powyższego wzorca kontroli, Sąd stwierdził, że skarga okazała się zasadna. Na wstępie wskazać trzeba, że skarżący mają, zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a., interes prawny do wniesienia skargi, ponieważ włączenie karty ewidencyjnej nieruchomości, której są właścicielami, do wojewódzkiej ewidencji zabytków stanowi ingerencję w uprawnienia wynikające z przysługującego skarżącym prawa własności. Stosownie do treści art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r., poz. 710 ze zm.), dalej u.o.z., pojęcie "zabytek" definiuje jako nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zabytkiem nieruchomym zaś jest nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w pkt 1 (art. 3 pkt 2 u.o.z.). Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.o.z., ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Jednym z rodzajów ewidencji zabytków jest wojewódzka ewidencja zabytków, którą prowadzi wojewódzki konserwator zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa (art. 22 ust. 2 u.o.z.). Sposób prowadzenia wojewódzkich ewidencji zabytków określa rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem. Akt ten wskazuje m.in., jakie rubryki zawiera karta ewidencyjna zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru oraz określa jej wzór (§ 10 ust. 1 i ust. 2). Karta ewidencyjna zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zawiera następujące rubryki: 1) nazwa; 2) czas powstania; 3) miejscowość; 4) adres; 5) przynależność administracyjna; 6) współrzędne geograficzne; 7) użytkowanie obecne; 8) stan zachowania; 9) materiały graficzne; 10) istniejące zagrożenia, najpilniejsze postulaty konserwatorskie;11) adnotacje o inspekcjach, informacje o zmianach; 12) opracowanie karty ewidencyjnej. Wzór karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru określa załącznik nr 3 do rozporządzenia. Jednocześnie zgodnie z § 14 ust. 1 tego rozporządzenia, wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację. W myśl zaś § 14a rozporządzenia, w przypadku stwierdzenia konieczności zastąpienia niezgodnych ze stanem faktycznym lub prawnym danych zawartych w karcie ewidencyjnej zabytku włączonej do wojewódzkiej ewidencji zabytków odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym, ujawnienia nowych danych lub usunięcia błędnych danych wojewódzki konserwator zabytków sporządza nową kartę ewidencyjną zabytku zawierającą dane zgodne ze stanem faktycznym i prawnym. Pierwotną kartę ewidencyjną zabytku pozostawia się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, łącząc ją trwale z nową kartą ewidencyjną zabytku. W niniejszej sprawie włączenie przedmiotowej karty do wojewódzkiej ewidencji zabytków nastąpiło 5 września 2022 r. na podstawie zawiadomienia znak DNT-I.5140.99.2022.JB. Włączenie karty zabytku do ewidencji, z punktu widzenia nomenklatury ustawowej, nie jest traktowane stricte jako forma ochrony zabytków. Taką formę stanowi natomiast wpis do rejestru zabytków (vide art. 7 u.o.z.). Ewidencje zabytków należy natomiast traktować jako swoisty środek wstępnej ochrony zabytków, choć wiążący się z pewnymi ograniczeniami nieruchomości ujętej w takiej ewidencji. Z chwilą włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków powstają bowiem obowiązki obciążające jego właściciela i posiadacza, o których przykładowo tu wymieniając mówi ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w art. 5 i 28 ust. 1 (opieka nad zabytkiem i obowiązki informacyjne), jak też inne ustawy – np. obowiązek uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Czynność włączenia karty obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisania zabytku do rejestru zabytków, nie ma jurysdykcyjnego charakteru, a kontrola legalności działania organu sprowadzać się powinna do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Działanie organu stanowi w takim przypadku czynność o charakterze materialno-technicznym z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zaskarżalną do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Włączenie obiektu do karty ewidencyjnej, mimo braku szerszych wymogów formalnych, nie może być działaniem całkowicie dowolnym. W orzecznictwie ukształtował się w związku z tym pogląd, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest bowiem oczywiste, że włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku, może zostać ujęty w ewidencji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2016 r. sygn. II OSK 254/15, z dnia 26 października 2016 r. sygn. II OSK 96/15, z dnia 20 listopada 2017 r. sygn. II OSK 2926/16, z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. II OSK 2225/18, LEX nr 2597282, wyroki WSA w Krakowie z 20 października 2020 r., sygn. II SA/Kr 707/20 LEX nr 3090194, z 5 lipca 2021 r., sygn. II SA/Kr 481/21 LEX nr 3210306, postanowienie NSA z 26 lutego 2020 r., sygn. II OSK 433/20, LEX nr 3091949, dostępne także w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i nie prowadzi w tej sprawie żadnego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne twierdzenia. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków polegającą na włączeniu zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, dopuszczalne jest badanie, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy włączenia zabytku do ewidencji, czy też, że czynność ta nie była niczym uzasadniona (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2225/18, dostępny w CBOSA). Także w orzecznictwie tut. Sądu zwraca się uwagę na konieczność analizy i podania przyczyn uzasadniających dokonanie opisanej czynności szczególnie z uwagi na jednostronny charakter czynności, niezależnej od woli właściciela danej nieruchomości oraz kształtowanie sfery praw i obowiązków właściciela zabytku w warunkach demokratycznego państwa prawnego (por. wyroki WSA w Krakowie z 14 czerwca 2021 r. sygn. II SA/Kr 441/2021, z 20 października 2020 r., II SA/Kr 707/20, z 29 września 2021 r., II SA/Kr 637/21, z 15 października 2021 r., II SA/Kr 657/21). W związku ze skargą złożoną przez skarżących organ przedstawił Sądowi akta zawierające między innymi kartę ewidencyjną obiektu nieruchomego – budynku mieszkalnego murowanego znajdującego się pod adresem [...], na dz. ew. nr [...]. W karcie ewidencyjnej widnieje jedna fotografia budynku. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie nie wykazał usprawiedliwionych podstaw uznania ww. budynku za zabytek nieruchomy, a co za tym idzie – sporządzenia dla przedmiotowego obiektu karty zabytku i włączenia jej do wojewódzkiej ewidencji zabytków. W literaturze podaje się, że "obecnie przez wartość historyczną należy rozumieć znaczenie określonego przedmiotu jako dokumentu znaczącego dla weryfikacji prawd historycznych lub upamiętniającego konkretne zdarzenia lub osobistości. Wartością artystyczną obiektu będzie subiektywne uznanie, że dany obiekt jest piękny. Wartość naukową będzie miał obiekt przydatny do prowadzenia badań naukowych" (P. Schmidt, "Wartość zabytku a wartość zabytkowa", w: red. J. Zimmermann, "Wartości w prawie administracyjnym", red. J. Zimmermann, Warszawa 2015, s. 457, zob. przywołane tam: J. Pruszyński, "Dziedzictwo kultury Polski. Jego straty i ochrona prawna", t. 1, Kraków 2001, s. 96-97 oraz 100). Tymczasem w analizowanej karcie takich wartości jednoznacznie nie wskazano. Walor zabytkowy murowanego budynku mieszkalnego skarżących nie został należycie zweryfikowany, a zaskarżona czynność została dokonana zbyt pośpiesznie, bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności. Jakkolwiek budynek ten, jak widnieje w karcie ewidencyjnej, powstał w 1938 r. (rubryka 2) i – jak zapisano w karcie ewidencyjnej w rubryce 10 – "jest typowy dla budownictwa murowanego regionu z pierwszej połowy XX w.. Posiada wartość etnograficzną. Obiekt w średnim stanie zachowania. Zagrożeniem dla obiektu może być postępujące zużycie techniczne substancji i niedostosowanie do współczesnych standardów mieszkaniowych", jednakże nie może to przesądzać o walorach historycznych tego obiektu bez należytego wyjaśnienia jego wyjątkowości, czy też unikalności m.in. architektonicznej, z powodu których wymagałby ochrony. Wartość historyczna musi być na tyle doniosła, aby uzasadniała ochronę. Na wartość obiektu, w zakresie ewentualnego objęcia ochroną konserwatorską, składa się wiele różnych aspektów takich jak wartość historyczna, estetyczna, krajobrazowa, emocjonalna, użytkowa, autentyczność substancji, wyjątkowość, czy typowość zabytku. W niektórych przypadkach istnienie jednej z wartości ma tak ważkie znaczenie, że samo w sobie wystarcza, aby uzasadnić konieczność objęcia ochroną nawet wówczas, gdy obiekt utracił już wartości estetyczne, czy architektoniczne (vide wyrok WSA w Warszawie z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 324/18, LEX nr 2592445). W okolicznościach niniejszej sprawy organ nie wykazał owej szczególnej wartości historycznej objętego ochroną budynku. Każdy budynek wzniesiony na początku XX wieku niesie pewne świadectwo i wartość historyczną, nie wszystkie jednak zasługują na to, aby były objęte formą ochrony konserwatorskiej. Ponadto organ nie wykazał i nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia autentyczności zabudowy. Nie ustalił wyglądu i cech zabudowy powstałej na początku XX wieku, ani nie ustalił jakie prace budowlane były wykonywane przy tym obiekcie na przestrzeni lat i w jakim zakresie obecny wygląd obiektu odpowiada oryginalnej zabudowie. Zdaniem Sądu należy zatem wykonać dodatkowe czynności, które pozwolą jednoznacznie stwierdzić, że ww. budynek mieszkalny murowany należy uznać za zabytek. Jakkolwiek mamy tu do czynienia z procedurą uproszczoną, jednakże nie oznacza to, że włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego nie powinien być poprzedzony zebraniem wyczerpującego materiału dowodowego umożliwiającego dokonanie oceny zasadności tej czynności. W ocenie Sądu dane zawarte w karcie ewidencyjnej i dokumenty znajdujące się w nadesłanych aktach sprawy nie uzasadniają ewentualnego zabytkowego charakteru budynku skarżących. Możliwość udokumentowania przedmiotowej czynności w uproszczonej formie nie oznacza, że może to być jakakolwiek postać, zwłaszcza jeżeli ta zaoferowana przez organ nie pozwala na ocenę, że przedmiotowy obiekt charakteryzuje się takimi cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Nie jest przy tym uzasadniony zarzut skarżących dotyczący naruszenia art. 7, 77, 78, 107 K.p.a. poprzez wadliwe prowadzenie postępowania wyjaśniającego. W przedmiotowym postępowaniu nie mają bowiem zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Trzeba jednak w tym miejscu zaznaczyć, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej, chociażby w uproszczonej formie" (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 26 lutego 2020 roku, sygn. II OSK 433/20). Włączenie karty zabytku do gminnej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go tą wstępną formą ochrony, ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji (zob. np. wyroki NSA z dnia 9 września 2016 r. II OSK 254/15, z dnia 26 października 2016 r., II OSK 96/15, z dnia 20 listopada 2017 r. II OSK 2926/16). Organ ochrony zabytków ocenia, na podstawie posiadanych przez siebie informacji, czy określona rzecz (ruchoma lub nieruchomość) powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie prowadząc w tej sprawie żadnego sformalizowanego postępowania. Ocena wyrażona przez organ musi jednak wynikać z zebranych wiadomości oraz danych na temat obiektu, takich które uzasadniałyby wytworzenie karty zabytku oraz dołączenie jej do ewidencji, co jednak w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Należy też zauważyć, że sama karta ewidencyjna zabytków jest obarczona brakami. Niedostatecznie został wypełniony punkt 9 karty dotyczący materiałów graficznych (jedno zdjęcie, na którym widnieje przedmiotowy budynek), brak jest jakiejkolwiek innej dokumentacji graficznej zawierającej ujęcie szerokie oraz zbliżenia istotnych, cennych elementów budynku. Brak jest w karcie ewidencyjnej opisów stanu zachowania budynku, zawierających wyszczególnienie użytego przy budowie materiału, konstrukcji, użytej techniki i stylu wykonania obiektu. Brak w karcie danych co do pierwotnego kształtu i formy budynku. Informacje na ten temat pojawiają się dopiero w pisemnej korespondencji organu ze skarżącymi oraz w odpowiedzi na skargę. Nadto Sąd wskazuje, że nie ma wpływu dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy podnoszony przez organ fakt włączenia do ewidencji zabytków budynków innych okolicznych domów. Okoliczności każdej sprawy należy rozważać odrębnie, indywidualnie, a automatyzm działania nie ma zastosowania. Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżona czynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków została dokonana z naruszeniem art. 22 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz § 14 ust. 1 cytowanego rozporządzenia. Z powyższych względów, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku o stwierdzeniu bezskuteczności zaskarżonej czynności z dnia 5 września 2022 r. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzone solidarnie na rzecz skarżących B. K. i M. K. koszty w wysokości 200 zł składa się uiszczony przez skarżących wpis od skargi.