II SA/Sz 847/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę. UZASADNIENIE Postanowieniem z 26 lipca 2023 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, po rozpatrzeniu zażalenia P. K. (dalej: Wnioskodawca lub Skarżący), orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia Wójta Gminy B. z 21 lutego 2023 r., znak: [...], w sprawie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w celu ustalenia odpłatności za pobyt H. K. (syna Skarżącego) w Domu Pomocy Społecznej w B. . Jak wyjaśniono w uzasadnieniu powyższego postanowienia, pismem z 8 września 2022 r. Wnioskodawca, działając przez pełnomocnika będącego adwokatem, złożył do Wójta Gminy B. wniosek między innymi o wznowienie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt syna Skarżącego w Domu Pomocy Społecznej. Postanowieniem z 23 września 2022 r., organ pierwszej instancji odmówił wznowienia wskazanego postępowania uzasadniając rozstrzygnięcie złożeniem wniosku z uchybieniem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Po rozpatrzeniu zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, postanowieniem z 3 stycznia 2023 r. nr [...], utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Powyższe postanowienie organu odwoławczego na skutek braku zaskarżenia stało się prawomocne. Kolejnym pismem, z 18 stycznia 2023 r., Wnioskodawca zastępowany przez pełnomocnika wniósł o wszczęcie "nowego postępowania administracyjnego celem ustalenia odpłatności za pobyt syna Wnioskodawcy w Domu Pomocy Społecznej". Uzasadniając powyższy wniosek wskazał, że decyzja Wójta Gminy B. z 21 czerwca 2022 r. nr [...], tj. decyzja ustalająca odpłatność za pobyt syna Wnioskodawcy w DPS, zgodnie z poglądem Kolegium wyrażonym w uzasadnieniu postanowienia z dnia 3 stycznia 2023 r. nr [...], nie weszła do obrotu prawnego. Postanowieniem z 21 lutego 2023 r., znak: [...], organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w celu ustalenia odpłatności za pobyt syna Wnioskodawcy w Domu Pomocy Społecznej, uzasadniając rozstrzygnięcie między innymi tym, iż decyzja w sprawie odpłatności jest ostateczna i prawomocna, ponieważ została skutecznie doręczona Wnioskodawcy w trybie doręczenia zastępczego, pod adresem jego miejsca zamieszkania i pobytu. Po rozpatrzeniu zażalenia od powyższego postanowienia, skarżonym aktualnie postanowieniem, Kolegium uznało, iż zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawą prawną wydania zaskarżonego postanowienia był art. 61a § 1 k.p.a., natomiast podstawą faktyczną jego zastosowania było potwierdzenie przez organ, po wydaniu postanowienia Kolegium z dnia 3 stycznia 2023 r., faktycznego miejsca zamieszkania Wnioskodawcy i uznanie, że decyzja ustalająca odpłatność została prawidłowo doręczona i stała się ostateczna. Kolegium wyjaśniło, iż organ prowadził wobec Wnioskodawcy postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu, w sprawie ustalenia opłaty za pobyt jego syna w DPS, kierując korespondencję w tej sprawie na znany organowi adres strony, tj. [...], ul. [...], J. . Jak wynika z materiałów postępowania, żadne pismo procesowe nie zostało doręczone do rąk adresata, w tym dwa, tj. zawiadomienia z dnia 27 maja 2022 r. oraz 30 maja 2022 r., zostały doręczone w trybie doręczenia zastępczego dorosłemu domownikowi, natomiast inne, w tym decyzja z dnia 21 czerwca 2022 r., nr [...], została uznana przez organ za doręczoną w trybie tzw. fikcji doręczenia na podstawie art. 44 § 4 k.p.a. Jak nadmienił organ odwoławczy, Wnioskodawca składając uprzednio wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją organu z 21 czerwca 2022 r., nr [...] poddał w wątpliwość prawidłowość doręczeń przedmiotowej korespondencji na właściwy adres, tj. adres faktycznego miejsca zamieszkania strony w okresie od skierowania pierwszego pisma procesowego do strony, tj. pisma z dnia 28 lutego 2022 r., co najmniej do dnia 21 czerwca 2022 r., a więc do dnia wydania decyzji w sprawie ustalenia opłaty. Ponieważ z materiałów postępowania nie wynikało, by organ dokonał jakichkolwiek ustaleń faktycznych co do prawidłowości adresu, na który kierował korespondencję, Kolegium w swoim postanowieniu z dnia 3 stycznia 2023 r., tj. rozstrzygnięciu utrzymującym w mocy postanowienie o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji, zasygnalizowało o istnieniu wątpliwości co do prawidłowości adresu strony, nie przesądzając - wbrew argumentacji strony - że decyzja w sprawie ustalenia opłaty za pobyt syna strony w DPS nie weszła do obrotu prawnego z powodu skierowania jej na niewłaściwy adres. Szczegółowe motywy podjęcia przez Kolegium rozstrzygnięcia z dnia 3 stycznia 2023 r. nr [...], zawarte zostały w jego treści, a postanowienie Kolegium na skutek braku zaskarżenia przez stronę stało się prawomocne. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie istotna pod kątem prawidłowości jej rozpatrzenia jest okoliczność, że postępowanie w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w DPS wszczynane jest z urzędu. Na wniosek strony wszczynane jest natomiast postępowanie w przedmiocie zwolnienia z tej odpłatności. Ma to takie znaczenie dla wyniku sprawy, że brak jest podstaw prawnych do wszczęcia na wniosek strony postępowania, które jest wszczynane wyłącznie z urzędu. Z powyższych przyczyn wniosek strony nie może być pozytywnie rozpatrzony, gdyż postępowanie w sprawie odpłatności zostało już wszczęte z urzędu, a datą wszczęcia tego postępowania było dokonanie przez organ pierwszej czynności w sprawie, abstrahując od skuteczności doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Natomiast Kolegium jako organ drugiej instancji, nie posiada instrumentów prawnych mających na celu skłonienie organu pierwszej instancji do wszczęcia postępowania z urzędu, a także do wszczęcia na wniosek postępowania wszczynanego z urzędu, gdyż takie działanie pozbawione byłoby podstaw prawnych. W powołanych okolicznościach wniosek strony zastępowanej przez profesjonalnego pełnomocnika jest zatem chybiony. Organ odwoławczy nadmienił dodatkowo, że instytucja służąca zwalczaniu opieszałości organu administracji w załatwieniu sprawy administracyjnej, a więc również jej zakończeniu w drodze wydania i doręczenia decyzji stronie, została uregulowana w art. 37 k.p.a. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia. Zdaniem Kolegium w tym trybie strona winna dochodzić formalnej oceny przez organ wyższego stopnia, czy decyzja została jej skutecznie doręczona i weszła do obrotu prawnego i do czasu tej oceny należy przyjąć, że prawidłowość wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego nie została potwierdzona. Pismem z 23 sierpnia 2023 roku pełnomocnik Skarżącego wniósł skargę na postanowienie organu odwoławczego do sądu administracyjnego zarzucając skarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie: 1. art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez organ I i II instancji, iż postępowanie administracyjne celem ustalenia odpłatności za pobyt H. K. w Domu Pomocy Społecznej w B. nie może zostać wszczęte z uwagi na zakończenie postępowania w powyższym zakresie ostateczną decyzją z dnia 21 czerwca 2022 roku nr [...], podczas gdy jak wynika to literalnie z treści postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 3 stycznia 2023 roku, , w przedmiotowej sprawie powstała uzasadniona okoliczność do wszczęcia postępowania administracyjnego, albowiem decyzja Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia 21 czerwca 2022 roku w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt H. K. w placówce pomocy społecznej w ogóle nie weszła do obrotu prawnego wskutek braku czynnego udziału strony w postępowaniu, a to zaś wobec braku prawidłowego zawiadomienia strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym, tym samym zasadnym oraz celowym było wszczęcie z urzędu nowego postępowania w tym zakresie; 2. naruszenie art. 61 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w B. i tym samym brak podjęcia przez Organ I instancji inicjatywy w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, nie uwzględniając w ten sposób zaistniałych przesłanek do konieczności zainicjowania nowej sprawy celem ustalenia odpłatności za pobyt syna Wnioskodawcy w Domu Pomocy Społecznej; 3. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak umożliwienia stronie realizacji elementarnej zasady postępowania administracyjnego w postaci zasady czynnego udziału strony, albowiem Skarżący z powodów przez niego niezawinionych nie brał udziału we wcześniejszej sprawie dotyczącej ustalenia odpłatności za pobyt jego syna w Domu Pomocy Społecznej, ponieważ nie doszło do prawidłowego i skutecznego doręczenia mu korespondencji w sprawie nota bene zakończonej decyzją nieprawidłowo wprowadzoną do obrotu prawne będzie miała możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji; 4. naruszenie art. 7b k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Organ, iż decyzja w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt syna Skarżącego w Domu Pomocy Społecznej została doręczona w sposób prawidłowy i tym samym jest ona prawomocna i ostateczna, w sytuacji gdy organ wyższego stopnia nad Dyrektorem Ośrodka Pomocy Społecznej w B. , tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie w treści postanowienia z dnia 3 stycznia 2023 roku, w sprawie za sygn. akt [...] wyraziło zgoła odmienny wniosek w danej kwestii i uznało, iż decyzja z dnia 21 czerwca 2022 roku nie została prawidłowo włączona do obrotu prawnego; powyższe pretenduje do zajęcia stanowiska, iż Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w B. jako organ administracji publicznej nie współdziała z Organem II instancji w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wskazując na powyższe pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie postanowienia Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia 21 lutego 2023 roku w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania i przekazanie Organowi I instancji przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu powyższego stanowiska wskazano, że zgodnie ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie, dotychczas prowadzone postępowanie w celu ustalenia odpłatności za pobyt syna Skarżącego w Domu Pomocy Społecznej w B. zostało zakończone decyzją naznaczoną wadą prawną. W świetle takich okoliczności, wszczęcie nowego postępowania celem ustalenia odpłatności za pobyt H. K. w Domu Pomocy Społecznej w B. było jak najbardziej zasadne oraz celowe. Podkreślono, że organ I instancji w treści uzasadnienia swojego postanowienia wyraził sprzeczne stanowisko do poglądu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w B. bowiem podjął polemikę z poglądem organu wyższego stopnia w przedmiocie skuteczności wydanej decyzji z dnia 21 czerwca 2022 roku. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Sprawa jako dotycząca postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym i kończącego postępowanie podlegała rozpatrzeniu w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. – dalej: P.p.s.a.). Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.). w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. Przedmiotem skargi jest postanowienie Kolegium utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania, wydane na podstawie art. art. 61a § 1 k.p.a. Przy czym istotnym w sprawie jest to, że przedmiotem żądania Wnioskodawcy było wszczęcie "nowego postępowania administracyjnego" celem ustalenia odpłatności za pobyt jego syna w Domu Pomocy Społecznej. W następstwie powyższego wniosku organ I instancji stwierdził - po ponownej analizie znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji oraz po wystąpieniu do KPP w P. o ustalenie faktycznego miejsca zamieszkania Skarżącego – że Wnioskodawca zamieszkuje pod adresem, na który zostało organ I instancji skierował swoją decyzję z dnia 21 czerwca 2022 r. Zdaniem organu I instancji sprawa odpłatności za pobyt syna Wnioskodawcy w DPS została już rozstrzygnięta stosowną decyzją obciążającą Skarżącego odpłatnością. Natomiast organ odwoławczy przyjął przy orzekaniu, iż żądnie Skarżącego co do prowadzenia nowego postępowania ustalającego odpłatność za pobyt syna w DPS nie może zostać uwzględnione, albowiem postępowanie w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w DPS wszczynane jest z urzędu i brak jest brak jest podstaw prawnych do wszczęcia na wniosek strony postępowania, które jest wszczynane wyłącznie z urzędu. Kolegium nadmieniło, iż nie posiada instrumentów prawnych mających na celu skłonienie organu pierwszej instancji do wszczęcia postępowania z urzędu. Materialnoprawną podstawę skarżonych rozstrzygnięć organów obu instancji stanowił art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.). Zgodnie z powyższym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn", może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj., gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13). Natomiast z art. 61 ust. 2d ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 901 z późn. zm.) wynika, iż w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2. Jakkolwiek z przywołanego wyżej przepisu wynika, iż organ gminy jest uprawniony do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie ustalenia odpłatności, to jednak - wbrew stanowisku Kolegium przyjętemu przy orzekaniu - z przywołanego wyżej przepisu nie wynika, aby postępowanie w przedmiocie wysokości opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej nie mogło zostać wszczęte na wniosek strony. Niewątpliwe osoba zobowiązana do ponoszenia opłaty za pensjonariusza DPS w pewnych sytuacjach może być zainteresowana wydaniem aktu administracyjnego w tym przedmiocie choćby w celu usunięcia stanu niepewności co do istnienia w tym zakresie jej obowiązku czy też w zakresie obniżenia lub zniesienia obowiązku w razie zmiany istotnych okoliczności, wśród których jest między zmiana dochodów względem 300% kryterium dochodowego (art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s.). Pozbawienie strony takich możliwości, będące następstwem przyjętej przez Kolegium wykładni art. 61 ust. 2 u.p.s., nie dałoby się pogodzić w szczególności z zasadą art. 61 § 1 k.p.a. zgodnie z którą postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Niemniej jednak trafne i fundamentalne dla oceny prawidłowości skarżonego rozstrzygnięcia okazało się inne ustalenie Kolegium, oparte na stwierdzeniu, że postępowanie w sprawie ponoszenia przez Skarżącego opłat za pobyt jego syna w DPS zostało wszczęte z urzędu a datą jego wszczęcia było dokonanie przez organ pierwszej czynności w sprawie. Powyższa okoliczność jest niewątpliwie znana Skarżącemu, czego dowodem było wystąpienie przez jego pełnomocnika o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia 21 czerwca 2022 roku, nr [...] Sprawa ta została rozpatrzona ostatecznie w osobnym postępowaniu a pełnomocnik nie zakwestionował odmowy wszczęcia postępowania wznowieniowego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Powyższe rozstrzygnięcie jest wiążące dla organów administracji i Sądu. Aktualnie spornym pomiędzy Skarżącym a organem I instancji pozostaje to, czy decyzja ustająca odpłatność za pobyt Skarżącego w DPS została mu prawidłowo doręczona oraz czy weszła do obrotu prawnego. Wbrew oczekiwaniu pełnomocnika Skarżącego rozstrzygnięcie takiego sporu, nie mogło jednak następować poprzez zainicjowanie "nowego postępowania" tj. w istocie kolejnego postępowania administracyjnego mającego za przedmiot ustalenie odpłatności za pobyt syna w DPS po jego umieszczeniu w tej placówce. Przyjęcie stanowiska Skarżącego, iż postępowanie prowadzone z urzędu nie zostało dotychczas prawidłowo zakończone oznaczałoby, że po wszczęciu "nowego" postępowania toczyłyby się jednocześnie dwa osobne postępowania mające za przedmiot ustalenie należnych kwot wobec tej samej strony za te same okresy. W takim przypadku powinno zostać zakończone toczące się postępowanie nie zaś wszczynane kolejne. Natomiast w razie potwierdzenia prawidłowości stanowiska organu I instancji, iż postępowanie w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt syna Skarżącego w DPS zostało zakończone decyzją ostateczną oznaczałoby, iż kolejna decyzja byłaby obciążona wadą nieważności jako dotycząca sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 k.p.a.). Wobec powyższego zarzuty wyartykułowane w skardze okazały się nieuzasadnione a wniosek dotyczący zasadności wszczęcia "nowego" postępowania czy też "zainicjowania nowej sprawy celem ustalenia odpłatności za pobyt syna Wnioskodawcy w Domu Pomocy Społecznej" zasadnie spotkał się odmową wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Niezależnie od powyższego w ocenie Sądu, trafnie zauważyło Kolegium, iż zwalczaniu opieszałości organu służy uregulowana w art. 37 k.p.a. instytucja ponaglenia. W takim postępowaniu organ wyższego stopnia jest władny ocenić, czy sprawa został załatwiona czy też jest organ pozostaje w stanie bezczynności. W tym też stanie rzeczy, z uwagi na bezzasadność podniesionych w skardze zarzutów, przy jednoczesnym braku okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. Powołane wyżej orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl.