II OSK 1714/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 674/21 w sprawie ze skargi L.L. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 14 maja 2021 r. nr IF-VII.7840.1.35.2021.RG w przedmiocie sprzeciwu w sprawie przystąpienia do rozbiórki pieców kaflowych i ułożenia ogrzewania podłogowego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 674/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę L. L na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 14 maja 2021 r., nr IF-VII.7840.1.35.2021.RG, w przedmiocie sprzeciwu w sprawie przystąpienia do rozbiórki pieców kaflowych i ułożenia ogrzewania podłogowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L. L. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił: I. naruszenie przepisów proceduralnych (przepisów postępowania), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1) lit a) i c) P.p.s.a. przez nieuchylenie w całości zaskarżonej decyzji z dnia 14 czerwca 2021 r. Wojewody Lubelskiego (wydanej z up. przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Infrastruktury), znak: IF-VII.7840.1.35.2021.RG, w sytuacji, gdy przy jej wydawaniu doszło do naruszenia: a) art. 30 ust. 5 i 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2020.1333 z późn. zm.) w zw. z art. 104 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1) K.p.a. przez bezpodstawne utrzymanie w mocy zgłoszenia przez organ I instancji sprzeciwu "w sprawie przystąpienia do rozbiórki pieców kaflowych oraz ułożenia ogrzewania podłogowego w lokalach nr [...] i nr [...] budynku przy ul. G. [...] w L., zgłoszonego przez Pana L. L. w dniu 5 stycznia 2021 r.", pomimo tego, że w/w wniosek Pana L. L. był kompletny, ewentualnie został uzupełniony lub wezwanie organu do uzupełnienia zgłoszenia przez Pana L. L., było bezzasadne, b) art. 80 ust. 1 pkt 2), art. 81 ust. 1 pkt 1) i 2), art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1) K.p.a. przez bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji gdy zgłoszenie przez organ sprzeciwu "w sprawie przystąpienia do rozbiórki pieców kaflowych oraz ułożenia ogrzewania podłogowego w lokalach nr 2 i nr 3 budynku przy ul G. [...] w L., zgłoszonego przez Pana L. L. w dniu 5 stycznia 2021 r.", było bezpodstawne gdyż: - wniosek Pana L. L. był kompletny, ewentualnie został uzupełniony, lub wezwanie organu do uzupełnienia zgłoszenia przez Pana L. L. było bezzasadne, - organ błędnie przyjął, że rozbiórki pieców kaflowych oraz ułożenia ogrzewania podłogowego w lokalach nr [...] i nr [...] budynku przy ul. G. [...] w Lublinie dotyczy obiektu wpisanego do rejestru zabytków, w sytuacji gdy obiekt ten nie jest wpisany do rejestru zabytków, c) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. przez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych niniejszej sprawy i bezpodstawne przyjęcie, że: zasadne było złożenie przez organ I instancji sprzeciwu "w sprawne (powinno być: w sprawie) przystąpienia do rozbiórki pieców kaflowych oraz ułożenia ogrzewania podłogowego w lokalach nr [...] i nr [...] budynku przy ul. G. [...] w L., zgłoszonego przez Pana L. L., w dniu 5 stycznia 2021 r.", pomimo tego, że: - wniosek Pana L. L. był kompletny, ewentualnie został uzupełniony, lub wezwanie organu do uzupełnienia zgłoszenia przez Pana L. L. było bezzasadne, - organ błędnie przyjął, że rozbiórki pieców kaflowych oraz ułożenia ogrzewania podłogowego w lokalach nr [...] i nr [...] budynku przy ul. G. [...] w L. dotyczy obiektu wpisanego do rejestru zabytków, w sytuacji gdy obiekt ten nie jest wpisany do rejestru zabytków. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według prawem przepisanych norm. W piśmie z dnia 20 czerwca 2022 r. skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznano sprawę na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Postępowanie zgłoszeniowe w niniejszej sprawie było unormowane w przepisach art. 30 ust.1b-7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane". Czynności proceduralne organu administracji architektoniczno-budowlanej do chwili wydania decyzji o sprzeciwie nie stanowią postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Nie oznacza to jednak, że organ nie ma obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Obowiązek ten wynika z konieczności ustalenia, czy okoliczności wskazane w zgłoszeniu robót budowlanych wyczerpują przesłanki materialne warunkujące przyjęcie, że zgłaszane roboty budowlane podlegają trybowi zgłoszenia. Przesłanki te wynikają w zasadniczej mierze z przepisów art. 29 ust. 1-3 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie istotne jest także ustalenie, czy zgłoszone roboty dotyczą obiektów lub robót budowlanych wskazanych w art. 29 ust. 7 Prawa budowlanego. W myśl tego przepisu, roboty budowlane, o których mowa w ust. 1-4, wykonywane: 1) przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków - wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę, 2) na obszarze wpisanym do rejestru zabytków - wymagają dokonania zgłoszenia - przy czym do wniosku o decyzję o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ustalenie, czy zachodzą przesłanki przeprowadzenia robót w trybie zgłoszenia następuje na podstawie norm procesowych trybu zgłoszeniowego, określonych w art. 30 ust. 1b i nast. Prawa budowlanego. W związku z tym, organ ma obowiązek zbadania, czy zgłoszenie odpowiada wymogom określonym w art. 30 ust. 2a-4c Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres, miejsce i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Prezydent Miasta Lublina trafnie przyjął, że w zgłoszeniu z dnia 28 grudnia 2020 r. (wpływ do organu w dniu 5 stycznia 2021 r.) nie określono precyzyjnie miejsca robót. Roboty miały polegać na wymianie pieców kaflowych i założeniu ogrzewania podłogowego w dwóch lokalach mieszkalnych: nr [...] i nr [...] budynku nr [...] przy ul. G. [...] w L. Skoro organ ustalił, że w ewidencji pod adresem u. G. [...]nie figuruje budynek [...], to należało ustalić, jakiej części zabudowy położonej pod numerem [...] przy ul. G. w L. dotyczy zgłoszenie. Jest niewątpliwe, że podanie numeru budynku [...]nie stanowiło jedynie omyłki pisarskiej. Z ustaleń organu, poczynionych na podstawie strony internetowej Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków wynika, że zabudowa posesji przy ul. G. obejmuje: dwie zespolone kamienice, dwie oficyny boczne oraz oficynę od ul. K. Także z kopii decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Lublinie z dnia 30 listopada 1972 r. wynika, że zabudowa obejmuje więcej, niż jeden budynek. W decyzji tej wskazano, że do rejestru zabytków wpisano zabudowę przy ul. G. [...], obejmującą: kamienicę G. [...] A i G. [...] B, dwutraktową oficynę od strony ul. K. i dwie nowsze oficyny boczne. Ze zgłoszenia nie wynikało zatem, w której części zabudowy (w którym budynku) położone są lokale nr [...] i nr [...], stanowiące miejsce zgłoszonych robót budowlanych. Na skutek tego braku zgłoszenia nie było możliwe ustalenie, czy zachodzą okoliczności określone w art. 29 ust. 7 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego. W konsekwencji, bez sprecyzowania zgłoszenia w omówionym zakresie nie było możliwe ustalenie, czy roboty podlegają zgłoszeniu, czy wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Niezależnie od tego, Prezydent zasadnie przyjął, że obowiązkiem zgłaszającego, wynikającym z art. 30 ust. 2a pkt 1 Prawa budowlanego, jest dołączenie do zgłoszenia oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2. Skoro zaś inwestor L. L. wskazał w dokumencie zgłoszenia pełnomocnika w osobie J. L., uprawnione było wezwanie zgłaszającego do wykazania istnienia stosunku pełnomocnictwa. W odniesieniu do tych braków Prezydent, postanowieniem z dnia 20 stycznia 2021 r., słusznie zobowiązał inwestora do ich usunięcia, na podstawie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Dodać można, że zobowiązania zawarte w punkcie 1 i 2 postanowienia pozwalałyby na zidentyfikowanie miejsca robót. Chodziło o: dane identyfikacyjne (adresowe) nieruchomości objętej planowanymi robotami, z podaniem nr geodezyjnego działki, arkusza mapy i obrębu, a także rysunku określającego usytuowanie części obiektu budowlanego, w której mają nastąpić zadeklarowane roboty budowlane. Natomiast wymóg złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z art. 30 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. W procesowej podstawie kasacji podniesiono, wskazując naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. naruszenie polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy przy jej wydawaniu doszło do naruszenia art. 30 ust. 5 i 5c Prawa budowlanego, polegającego na bezpodstawnym utrzymaniu w mocy sprzeciwu, pomimo tego, że: - wniosek był kompletny, - ewentualnie został uzupełniony, - lub wezwanie organu do uzupełnienie zgłoszenia było bezzasadne. Tak sformułowana wypowiedź nie wskazuje jasno stanowiska wnoszącego kasację w zakresie zarzucanego naruszenia. Opis naruszenia powinien jednoznacznie określać na czym naruszenie polegało. Nie jest przecież możliwe jednoczesne przyjęcie, że wniosek był kompletny, a zarazem, że został uzupełniony. To drugie stwierdzenie oznacza przecież przyznanie, że wniosek (zgłoszenie) nie był kompletny, ale został uzupełniony. Natomiast teza, według której, wezwanie zgłaszającego, przez organ, do uzupełnienie zgłoszenia, było bezzasadne, może być odnoszone jedynie do stanowiska o kompletności zgłoszenia. Konieczne jest nadto spostrzeżenie, że ani w podstawie kasacji, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (składającym się z obszernych cytatów uzasadnienia zaskarżonego wyroku i powtórzenia treści podstawy kasacji) nie skonkretyzowano podniesionych twierdzeń o kompletności zgłoszenia oraz uzupełnieniu zgłoszenia i braku. W zarzutach oznaczonych w skardze kasacyjnej jako I.1) b) i c) wskazano jedynie, że organ błędnie przyjął, że rozbiórka pieców kaflowych oraz ułożenie ogrzewania podłogowego dotyczy obiektu wpisanego do rejestru zabytków, w sytuacji, gdy obiekt ten nie jest wpisany do rejestru zabytków. Niezależnie od wadliwości opisu naruszenia, należy stwierdzić, że zgłoszenie obarczone było brakami opisanymi w poprzedzających rozważaniach: dokumentów identyfikujących miejsce wykonania robót budowlanych oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Braki te, mimo upływu terminu zakreślonego postanowieniem organu z dnia 16 lutego 2021 r., nie zostały uzupełnione. Wbrew argumentacji skarżącego, organy nie ustaliły definitywnie, że obiekt w którym mają zostać wykonane roboty jest wpisany do rejestru zabytków. Organy uznały natomiast, że bez dokumentów identyfikujących obiekt, w sytuacji, gdy niezależnie od ochrony obszarowej, budynki położone na nieruchomości są wpisane do rejestru zabytków, nie jest możliwa ocena skuteczności zgłoszenia z punktu widzenia wymagań przepisu art. 29 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego. Z uwagi na nieuzupełnienie istotnych braków dokumentacji, organ był uprawniony i zobowiązany do wydania decyzji o sprzeciwie na podstawie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Poprzedzające uwagi uprawniają do przyjęcia, że nie są zasadne także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Bezpodstawny jest w konsekwencji także zarzut naruszenia art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji o sprzeciwie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.