II OSK 1998/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. – zarządcy nieruchomości w postępowaniu egzekucyjnym, w miejsce którego wstąpił Ł. B. – syndyk masy upadłości [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 56/22 w sprawie ze skargi M. K. - zarządcy nieruchomości w postępowaniu egzekucyjnym na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 56/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. K. – zarządcy nieruchomości w postępowaniu egzekucyjnym na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 15 listopada 2021 r., nr ZOA-VII.7721.38.2021 utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin z dnia 9 września 2021 r., znak PNB.IO.III.5140.4.2021 nakazującą inwestorowi: [...] sp. z o.o. z siedzibą w Lublinie – rozbiórkę wykonanego z kostki betonowej placu składowego na butle gazowe i materiały budowlane o wymiarach 22,80 m x 70,00 m, razem z elementami składowymi tego obiektu budowlanego: trzema słupami oświetleniowymi, instalacją elektryczną, na działce nr [...], ark. [...], obr. [...], przy ul. [...] w Lublinie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący zarzucając naruszenie: 1. art. 29 ust. 4 pkt 4, art. 48 ust. 1 P.b. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm., dalej "P.b.") i art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. (w brzmieniu sprzed września 2020 r.) poprzez przyjęcie, że utwardzenie placu wymaga zgłoszenia lub pozwolenia na budowę, co było skutkiem uznania, że skarżący urządził na działce nr [...] plac składowy dla butli gazowych. W ocenie skarżącego kasacyjnie tymczasem stwierdzone wykorzystanie placu, jak placu składowego dla butli gazowych, wynikało z jednorazowego, okresowego zachowania najemcy skarżącego i nie było ustalone z najemcą oraz nie skutkowało trwałą zmianą sposobu użytkowania nieruchomości ani zmianą jej przeznaczenia; 2. art. 8 K.p.a. poprzez stworzenie różnych kategorii utwardzenia powierzchni wbrew literalnemu brzmieniu przepisów i uzależnianie konieczności uzyskiwania pozwolenia od kryterium roli, jaką pełni utwardzenie, zamiast stosowania na jasnych kryteriów ustawowych. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. W tym miejscu przypomnieć należy, że kwestionowany przez skarżącego w niniejszej sprawie nakaz rozbiórki wykonanego z kostki betonowej placu składowego na butle gazowe i materiały budowlane razem z elementami powiązanymi na działce nr [...] przy ul. [...] w Lublinie wydano przy założeniu, że plac składowy stanowi budowlę, której realizacja wymagała pozwolenia na budowę. W toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 P.b. wydano postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, jednocześnie informując inwestora [...] sp. z o.o. o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu. Wniosku takiego nie złożono, co skutkowało w następstwie wydaniem decyzji rozbiórkowej. W skardze kasacyjnej M. K. – zarządca nieruchomości w postępowaniu egzekucyjnym, stara się przekonywać, że utwardzenie działki nr [...] przewidziane było w pozwoleniu na budowę z dnia 26 września 2007 r., nr 926/1180. Poza tym skarżący kasacyjnie akcentował, że na działce [...] zrealizowano jedynie utwardzenie terenu, które było zwolnione z reglamentacji prawa budowlanego (art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b., względnie art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. w brzmieniu sprzed września 2020 r.). Utwardzenie kostką brukową nie staje się jego zdaniem obiektem budowlanym dlatego, że podejmowana jest tam określona działalność. Skarżący kasacyjnie zaznaczył w szczególności, że mamy do czynienia z sytuacją, gdzie działkę nr [...] uznano za plac składowy dlatego, że spółka wynajęła powierzchnię do prowadzenia działalności gospodarczej. Czasowo posadowione tam urządzenia do przechowywania butki gazowych zostały jednak ostatecznie usunięte, co powoduje, że nie można twierdzić, iż nastąpiła trwała zmiana charakteru nieruchomości inna niż zwykłe utwardzenie. Naczelny Sąd Administracyjny rozumiejąc sens argumentacji skarżącego, nie zgadza się natomiast z zaprezentowanymi tezami – które nie korespondują z okolicznościami niniejszej sprawy. Prawdą jest, że niekiedy może nastręczać trudności rozróżnienie utwardzenia terenu na działkach budowlanych zwolnionego z reglamentacji prawa budowlanego od nieco bardziej kwalifikowanej formy obiektu budowlanego, np. mającej postać – jak w tej sprawie – placu składowego. W realiach niniejszej sprawy nie można zgodzić się, że obiekt budowlany zrealizowany na działce nr [...] jest, jak to ujął skarżący kasacyjnie, "zwykłym" utwardzeniem. Po pierwsze, nie jest tak, jak sugeruje się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że utwardzenie, czy inny sposób zagospodarowania działki miał wynikać z projektu zatwierdzonego w wydanym przez Prezydenta Miasta Lublina na rzecz [...] sp. z o.o. pozwoleniu na budowę z dnia 26 września 2007 r., nr 926/1180. Dawna działka nr 332 jest wprawdzie wymieniona na pierwszej stronie tego pozwolenia, lecz już z projektu zagospodarowania terenu (rysunek A01) wynika, że żaden sposób zagospodarowania nie został przewidziany, jeśli chodzi o obszar tej działki. Co więcej, teren inwestycji został wykreślony linią oznaczoną literami od A do F i wyraźnie nie obejmuje on obszaru obecnie uznanego za sporny plac składowy. Analizując dalej zebrany materiał dowodowy Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł oczywiście, że do złożonego odwołania M. K. - zarządca nieruchomości w postępowaniu egzekucyjnym załączył mapę przestawiającą utwardzenie powierzchni działki. Z pozoru mapa ta może sugerować, że podmiot będący inwestorem (nie został jednak z wymieniony na tym opracowaniu) zamierzał utwardzić teren działki nr [...] na zasadach dopuszczalnych w prawie budowlanym. Przedłożona mapa zdradza jednak jeden istotny szczegół – otóż wyraźnie wskazuje się, że zaprojektowane utwardzenie powierzchni działki [...] ma powstać "dla potrzeb składowania materiałów budowlanych". Mając na uwadze powyższe, po pierwsze mamy do czynienia z działką nr [...] odrębną geodezyjnie (a także komunikacyjnie) od działki inwestycyjnej, na której zrealizowano budynek usługowy o funkcji magazynowo-handlowo biurowej i ekspozycyjnej przewidziany w pozwoleniu na budowę z dnia 26 września 2007 r., a po drugie jest to działka o niezależnej funkcji, innej aniżeli wymieniony budynek – jest to miejsce składowania materiałów budowlanych. Z ustaleń organów nadzoru budowlanego, których w skardze kasacyjnej nie podważono, wynika, że w obrębie utwardzonej kostką brukową oraz wyposażonej w uzupełniającą infrastrukturę działce nr [...] prowadzona była niezależna od budynku (obok) działalność, polegająca na składowaniu butli gazowych. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się ze skarżącym kasacyjnie, że taka konkluzja może być niejako "odwrócona", to jest, że zaniechanie składowania butli gazowych przywraca terenowi działki nr [...] charakter niereglamentowanego utwardzenia. Przeciwnie, geneza powstania placu składowego – obiektu niezależnego od sąsiadującego obok budynku usługowego, zaprojektowanego jako utwardzenie "dla potrzeb składowania materiałów budowlanych" i do tego rzeczywiście wykorzystywanego na potrzeby działalności gospodarczej z zakresu składowania (co ustaliły organy), skłania ku uznaniu, że w okolicznościach niniejszej sprawy, ocenianych indywidualnie, mamy do czynienia z samodzielną budowlą mającą postać placu składowego. Żadne bowiem okoliczności nie wskazują, że miało to być utwardzenie na działce budowlanej, przez co należy rozumieć zasadniczo utwardzenie służebne np. budynkom na danej działce, wyznaczającym główną funkcję terenu. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 48 ust. 1 P.b. Skoro ustalono fakt realizacji samowoli budowlanej, a inwestor nie skorzystał z możliwości jej legalizacji, to nakaz rozbiórki na podstawie tego przepisu był uzasadniony. Nie naruszono, z przyczyn przedstawionych powyżej, także art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b. ani art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. (w brzmieniu sprzed września 2020 r.). Plac składowy na działce [...] nie mógł być kwalifikowany jako utwardzenie terenu na działce budowlanej, o którym mowa w tych przepisach. Z tych samych powodów nie naruszono art. 8 K.p.a. Pomijając fakt, że w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano, który paragraf tego artykułu naruszono, wskazać należy, że trudno bronić tezy, że organy naruszyły zasady tam wyartykułowane (zasada budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, zasada nie odstępowania bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym) – skoro wydano decyzję znajdującą oparcie w przepisach prawa materialnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a. Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że wyrok zapadł wobec Ł. B. – syndyka masy upadłości [...] sp. z o.o. z siedzibą w Lublinie, który w płaszczyźnie procesowej wstąpił w miejsce M. K. – zarządcy nieruchomości w postępowaniu egzekucyjnym. W piśmie z dnia 15 listopada 2023 r. dotychczasowy pełnomocnik powiadomił, że Sąd Rejonowy Lublin - Wschód w Lublinie z siedzibą w Świdniku, IX Wydział Gospodarczy dla spraw upadłościowych i restrukturyzacyjnych postanowieniem z dnia 7 listopada 2023 r. postanowił ogłosić upadłość [...] sp. z o.o. w Lublinie. W związku z ogłoszeniem upadłości spółki umocowanie do występowania w imieniu zarządcy nieruchomości wygasło. Jednocześnie podano dane syndyka, którego funkcję objął wskazany wyżej Ł. B. .