I SAB/Po 11/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Wolna - Kubicka Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędzia WSA Katarzyna Nikodem (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi S. P. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta [...] do załatwienia prowadzonej przez ten organ sprawy z wniosku skarżącej z 19 lipca 2021 r o stwierdzenie nabycia przez nią jako następcę prawną, prawa użytkowania wieczystego nieruchomości i własności budynków, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie załatwienia sprawy wskazanej w pkt. I, III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa IV. zasądza na rzecz skarżącej od Prezydenta Miasta [...] kwotę [...]- ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania UZASADNIENIE Pismem z 19 lipca 2021 r. S. P. (dalej zwany również skarżącym) zwrócił się do Inne z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez upadłą jako następcę prawnego przedsiębiorstwa państwowego: firma E w P. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości i własności budynków przy ul. [...] obręb [...], ark. [...] dz. [...] cz., ark. [...], dz. [...] cz., [...] cz. Wskazany wniosek wpłynął do organu 21 lipca 2021 r. Pismem z 01 lutego 2022 r. skarżący wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.") lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym w art. 36 k.p.a. Ponaglenie wpłynęło do organu 22 lutego 2022 r. Pismem z 12 września 2022 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność organu w przedmiocie nierozpoznania wniosku, niezawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz nieprzekazania ponaglenia z 01 lutego 2022 r. do S. K. O. [...] Wniósł o uwzględnienie skargi na bezczynność w całości i zobowiązanie przez Sąd organu do wydania decyzji w terminie 14 dni, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że począwszy od dnia złożenia wniosku organ nie podjął żadnej czynności, w szczególności nie wydał postanowienia o wszczęciu postępowania oraz nie powiadomił skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie. Skarżący wskazał, że wielokrotnie monitował sprawę telefonicznie, otrzymując każdorazowo informację, że wniosek jest rozpatrywany. Z ustaleń telefonicznych skarżącego przeprowadzonych w SKO [...] wynikało, że organ nie przekazał ponaglenia z 01 lutego 2022 r. Podczas kolejnej rozmowy z organem uzyskano informację, że sprawa nie została przekazana Kolegium, ponieważ dzięki temu zostanie ona szybciej zakończona przez organ, który wyda postanowienie o wszczęciu postępowania, a samo postępowanie potrwa około dwóch miesięcy. Wskazano, że na dzień sporządzania skargi sprawa nie została załatwiona. W ocenie skarżącego zwłoka organu jest świadoma i celowa. Organ nie podjął żadnej czynności przez prawie 14 miesięcy, a skarżący nie został powiadomiony o jakimkolwiek działaniu. Skarga na bezczynność wpłynęła bezpośrednio do WSA w Poznaniu 14 września 2022 r. Następnie skarga ta została przekazana organowi, który otrzymał ją 19 września 2022 r. Pismem nr [...] zawiadomiono skarżącego o wszczęciu postępowania. W zawiadomieniu tym poinformowano również o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Wskazane zawiadomienie zostało doręczone skarżącemu 04 października 2022 r. Prezydent Miasta decyzją z 13 października 2022 r. nr [...] odmówił: 1) stwierdzenia, że grunt Miasta [...] oznaczony w ewidencji gruntów: – obręb [...], arkusz mapy [...], dz. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW [...] cz,; – obręb [...], arkusz mapy [...], dz. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW [...] cz.; – obręb [...], arkusz mapy [...], dz. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW [...] cz.; – obręb [...], arkusz mapy [...], dz. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW [...] cz., stał się z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego przedsiębiorstwa państwowego: firma E. w P. (obecnie S. P. 2) stwierdzenia, że budynki, wzniesione na gruncie określonym w pkt. 1, stały się z dniem 5 grudnia 1990 r. własnością przedsiębiorstwa państwowego: firma E. w P. (obecnie S. P. ). W odpowiedzi na skargę z 13 października 2022 r. organ wniósł o odrzucenie skargi, wskazując, że decyzja została wydana 13 października 2022 r. Jednocześnie wskazał, że przedstawiona we wniosku skarżącej historia nieruchomości wymagała przeanalizowania dotychczas prowadzonych postępowań z udziałem Miasta [...] i Skarbu Państwa. W tym celu podjęto czynności zmierzające do odszukania akt związanych z tymi postępowaniami. Podjęto czynności mające na celu ustalenie, czy istnieją dokumenty stwierdzające prawo zarządu do nieruchomości. Rozpoczęto kwerendę dokumentacji archiwalnej, której spisy prowadzone są w formie analogowej. Poszukiwano akt spraw zakładanych na wniosek poprzedników prawnych upadłej. Zbadano również księgę wieczystą i ewidencję gruntów celem ustalenia czy istnieją wpisy dotyczące prawa zarządu lub prawa użytkowania nieruchomości, a także czy upadła lub jej poprzednik prawny nie nabywał spornej nieruchomości w imieniu Skarbu Państwa. Stwierdzono również, że mimo braku formalnego zawiadomienia, które omyłkowo nie zostało wysłane do strony, organ faktycznie prowadził postępowanie zmierzające do tego aby ustalić czy wnioskodawca ma podstawę do regulacji w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Rozstrzygnięcie sporu wymaga ustalenia, czy w postępowaniu z wymienionego na wstępie wniosku skarżącego zaistniał stan bezczynności. W ocenie skarżącego doszło do wystąpienia wskazanego stanu, przy czym bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ wnosi o odrzucenie skargi. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. – dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie zaś z art. 149 § 1a powołanego aktu, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności należało stwierdzić, że w sprawie nie zaistniała jakakolwiek okoliczność skutkująca koniecznością odrzucenia skargi. Skarga na bezczynność zostało poprzedzone wniesieniem ponaglenia. W sprawie nie zachodzi również sytuacja objęta tezami uchwał NSA z 7 marca 2022 r., II OPS 1/21 i 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19. Skarga na bezczynność nie została bowiem wniesiona do organu po ostatecznym zakończeniu postępowania, lecz przed wydaniem przez organ decyzji kończącej postępowanie w pierwszej instancji. Jak wyjaśniono w pierwszej z powołanych uchwał, za dzień adekwatny dla oceny dopuszczalności rozpatrzenia skargi, w tym dzień dokonywania oceny istnienia przedmiotu zaskarżenia, przyjmuje się dzień wniesienia skargi, a nie dzień orzekania przez sąd administracyjny. Wyjaśnić również należy, że załatwienie sprawy przez organ po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłość nie skutkuje w aktualnym stanie prawnym umorzeniem całego postępowania sądowoadministracyjnego, lecz co najwyżej umorzeniem postępowania jedynie w odniesieniu do żądania skargi zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie [por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2021 r., III OSK 847/21]. W realiach niniejszej sprawy między stronami nie ma sporu co do tego, że już po wniesieniu skargi na bezczynność, Inne wydał decyzję z 13 października 2022 r., w której rozstrzygnięto o żądaniu skarżącej zawartemu we wniosku z 19 lipca 2021 r. W konsekwencji uznać należało, że wobec zakończenia postępowania przed rozpoznaniem przedmiotowej skargi przez Sąd, postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy. W tej części podlegało ono więc umorzeniu. Jak wyjaśniono w uchwale NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W uchwale stwierdzono, że ocena zasadności skargi na bezczynność może być dokonana jedynie na dzień wniesienia skargi. Wychodząc z powyższych założeń, należy stwierdzić, że, Inne dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku skarżącej z 19 lipca 2021 r. Nie może budzić wątpliwości, że sprawa wywołana wskazanym wnioskiem, nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 k.p.a., terminie określonym w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Postępowanie administracyjne w sprawie trwało od 21 lipca 2021 r., tj. od dnia wpływu wniosku z 19 lipca 2021 r. do dnia wydania decyzji 13 października 2022 r. Mimo wyraźnego przekroczenia przez organ terminów załatwienia sprawy wynikających z postanowień art. 35 k.p.a. nie wywiązano się z nałożonego postanowieniami art. 36 k.p.a. obowiązku poinformowania skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazania nowego terminu jej załatwienia. Organ nie wywiązał się również z nałożonego na niego przez postanowienia art. 36 § 4 k.p.a. obowiązku przekazania ponaglenia organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. W odpowiedzi na skargę organ podnosi, że rozstrzygnięcie sprawy wymagało odszukania szeregu dokumentów, w wyniku czego konieczne było przeprowadzenie kwerendy dokumentacji archiwalnej. W aktach sprawy pomiędzy wnioskiem skarżącej o wszczęcie postępowania a ponagleniem znajduje się szereg kserokopii różnego rodzaju dokumentów. Brak jest jednak możliwości ustalenia, kiedy dokumenty te zostały włączone do akt sprawy. W oparciu o treść przekazanych Sądowi akt administracyjnych niemożliwe jest ustalenie, kiedy doszło do zlecenia kwerendy dokumentacji archiwalnej, jak również czasu jej trwania. W aktach administracyjnych brak jest metryki sprawy pozwalającej na precyzyjne ustalenie, przez kogo i w jakiej dacie podejmowane były czynności w sprawie. Podkreślić przy tym należy, że niezależnie od powyższego wskazane przez organ działania ukierunkowane na odszukanie dokumentacji, z uwagi na niezastosowanie trybu, o którym mowa w art. 36 k.p.a., nie mogą uchylać stanu bezczynności. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa", o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. W orzecznictwie wskazuje się na szereg przypadków rażącej bezczynności, do których zalicza się zwykle bardzo długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony. Kryteria te zawsze należy odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności zwykle są zróżnicowane. Zatem zagadnienie charakteru bezczynności trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste. Można dodać, że jest to stan, w którym naruszenie to jest także istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W świetle orzecznictwa NSA, oceniając charakter bezczynności, nie można pominąć więc charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia. Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę m.in. występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność. Sąd administracyjny powinien uwzględnić całość okoliczności indywidualnych sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności. Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności oraz znacznie dłużej niż jest to niezbędne, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność lub przewlekłość organu [tak: wyrok NSA z 28 września 2022 r., III OSK 2063/21 oraz powołane tam orzecznictwo]. W ocenie Sądu kierując się powyższymi wskazaniami, należy uznać, że zidentyfikowana w sprawie bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę wniosek syndyka był kolejnym wnioskiem, który zmierzał do nabycia tytułu prawnego do nieruchomości. Organ w pierwszej kolejności musiał zbadać, czy jest to wniosek tożsamy z wcześniej złożonym. Następnie organ gromadził materiały archiwalne konieczne do rozpatrzenia wniosku, co bez wątpienia jest czasochłonne. W ocenie Sądu przedstawiona argumentacja organu dowodzi, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 orzeczono jak w pkt I. sentencji wyroku. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a powołanego aktu orzeczono, jak w pkt II i III sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na kwotę zasądzonych kosztów postępowania składa się wpis od skargi w kwocie [...]zł.