II OSK 1349/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 26 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 599/21 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 2 lipca 2021 r. nr IR-IV.7721.111.2021.2 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 599/21 oddalił skargę M. K. (dalej określanego jako skarżący) na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 2 lipca 2021 r., nr IR-IV.7721.111.2021.2 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu. Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. Starosta [...] decyzją z dnia 14 stycznia 2019 r., nr 39/2019 zatwierdził projekt budowlany i udzielił Ł. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego - adaptacja projektu typowego P/N "Dom Z41L" oraz budowę zbiornika bezodpływowego na działce nr [...] położonej w [...]. Decyzja ta stała się ostateczna. Skarżący w dniu 5 stycznia 2021 r. złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powyższą decyzją, a pismem z dnia 2 lutego 2021 r., sprecyzowanym pismem z dnia 18 lutego 2021 r., wniósł o przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Starosta [...] postanowieniem z dnia 2 marca 2021 r., znak ABŚ.6740. 38.1.2021 odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Po uchyleniu powyższego rozstrzygnięcia przez Wojewodę Wielkopolskiego Starosta [...], po powtórnym rozpoznaniu sprawy, postanowieniem z dnia 11 maja 2021 r., znak ABŚ.6740.38.1.2021 ponownie odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Skarżący wniósł zażalenie na to postanowienie, a Wojewoda Wielkopolski wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 2 lipca 2021 r., utrzymał je w mocy. Organ odwoławczy przyjął, że skarżący dowiedział się o wydaniu decyzji w dniu 13 marca 2020 r., tego dnia doręczona mu została kopia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę (przesłana w trybie ustawy o udostępnieniu informacji publicznej). Uwzględniając jednak regulację zawartą w art. 15 zzzzzn² ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.; dalej zwanej ustawą z 2 marca 2020 r.) uznał, że wniosek o wznowienie postępowania, złożony w dniu 5 stycznia 2021 r., wniesiony został w terminie. Zdaniem organu skarżący nie uprawdopodobnił, by w okresie od dnia 24 maja 2020 r., kiedy po okresie zawieszenia biegu terminów w postępowaniu administracyjnym rozpoczął na nowo biec termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania do dnia wniesienia tego wniosku, wystąpiły po jego stronie okoliczności i zdarzenia inne niż stan epidemii, które uniemożliwiły mu dochowanie miesięcznego terminu. Nie wykazał więc braku winy w rozumieniu art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.), dlatego słusznie organ pierwszej instancji odmówił przywrócenia terminu. Organ odwoławczy zauważył również, że Starosta [...] decyzją z dnia 6 kwietnia 2021 r., nr ABŚ.6740.38.14.2021 uchylił własną decyzję o pozwoleniu na budowę. Skarżący wniósł skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wskazując, że uchybienie terminowi wynikało z zagrożenia epidemiologicznego, co w jego ocenie należało traktować jako siłę wyższą. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, którego działanie zaskarżono, wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 9 marca 2022 r. Sąd zauważył, że wszystkie okoliczności sprawy pozostają w zasadzie bezsporne. W szczególności strony nie kwestionują, że o decyzji kończącej postępowanie, którego wznowienia żąda skarżący, dowiedział się w dniu 13 marca 2020 r., natomiast wniosek został złożony w dniu 5 stycznia 2021 r. Zdaniem Sądu nawet przy uwzględnieniu faktu wstrzymania i zawieszenia biegu terminów określonych przepisami prawa administracyjnego z uwagi na sytuację epidemiologiczną, które trwało od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r., przyjąć należało, że wniosek o wznowienie postępowania stanowił wniosek spóźniony, złożony z przekroczeniem terminu, o jakim mowa w art. 148 § 1 i 2 K.p.a. Rozwijając ten wątek wyjaśnił, że na mocy art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2255, ze zm.) z dniem 16 grudnia 2020 r. do ustawy z 2 marca 2020 r. dodany został art. 15zzzzzn². Mając na względzie ust. 2 tego artykułu podkreślił, że organ pierwszej instancji podjął dodatkowe czynności przewidziane w powołanej regulacji. Po stwierdzeniu uchybienia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania prawidłowo zawiadomił skarżącego o tym fakcie i wyznaczył mu 30-dniowy termin na złożenie wniosku o przywrócenie tego terminu wraz z uprawdopodobnieniem, że jego uchybienie nastąpiło bez jego winy. Sąd przychylił się do oceny, że skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu było od niego niezależne. Argumenty podane we wniosku, opierające się na zagrożeniu epidemiologicznym, nie uzasadniają bowiem przyjęcia, aby w okresie od maja 2020 r., to jest od momentu rozpoczęcia biegu terminów procesowych zawieszonych na okres od 31 marca 2020 r. do 24 maja 2020 r., skarżący nie mógł złożyć wniosku o wznowienie postępowania. Nie znajdują usprawiedliwienia argumenty dotyczące podejrzenia zarażenia się wirusem, co spowodowało, że wystrzegał się on kontaktów zewnętrznych, w szczególności przez okres ponad sześciu miesięcy. Sąd nie zanegował istniejącego stanu zagrożeń związanych z epidemią, jednak uznał, że skarżący nie wykazał, aby zagrożenie powyższe istotnie i rzeczywiści wpłynęło na możliwość złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Z tych powodów oddalił skargę, na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm., dalej zwanej P.p.s.a.). Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 9 marca 2022 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera dwa zarzuty procesowe. Pierwszy z nich pełnomocnik odniósł do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zakwestionował, że organ pierwszej instancji w sposób należyty i wyczerpujący podjął czynności umożliwiające wykazanie przez skarżącego przesłanek przywrócenia terminu, podczas gdy z treści pism Starosty [...] z dnia 21 stycznia 2021 r. oraz 11 lutego 2021 r. nie wynika, aby należycie wyjaśnił i umożliwił skarżącemu przedstawienie okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Zdaniem pełnomocnika miało to wpływ na przyjęcie, że skarżącemu udzielono właściwych informacji, a pomimo to skarżący nie wykazał braku jego winy w uchybieniu terminu. Zarzucił następnie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 i 2 oraz art. 7, art. 8 § 1 i art. 9 w związku z art. 81a § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, podczas gdy w czasie biegu terminu do jego złożenia terminy prawa administracyjnego zostały wstrzymane, a wobec sytuacji epidemiologicznej oraz częstych zmian przepisów ustawy z 2 marca 2020 r., skarżący pozostawał w przekonaniu, że terminy te nie zostały wznowione przed złożeniem przez niego wniosku o wznowienie postępowania podaniem z dnia 5 stycznia 2021 r. W oparciu o wskazane zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, jak również zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego za postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych. Pełnomocnik zrzekł się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wyraził przekonanie, że gdyby organ pierwszej instancji prawidłowo, zgodnie z wymogami formułowanymi przede wszystkim przez art. 9 K.p.a., informował skarżącego o wymaganych wobec niego czynnościach jakie ma podjąć, aby możliwe było merytoryczne rozpoznanie jego wniosku o wznowienie postępowania z dnia 5 stycznia 2021 r. skarżący mógłby w prawidłowy i zgodny z zasadami określonymi w K.p.a. wykazać istnienie przesłanek przywrócenia terminu. Ze względu jednak na brak należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach jakie winien przedstawić, uniemożliwiono skarżącemu przedstawienie istotnych okoliczności, co miało w konsekwencji wpływ na odmowę przywrócenia terminu. Pełnomocnik przypomniał, że w ocenie i przekonaniu skarżącego, skoro nie miał wiedzy o uchybieniu terminu, to w konsekwencji dokonanie skutecznej czynności wiązało się ze wskazaniem daty, w której dowiedział się o niezachowaniu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oraz wskazaniu, że nie ponosi winy w niezachowaniu terminu. Jednocześnie, co skarżący szeroko podkreślił w skardze, za usprawiedliwione w kontekście sytuacji epidemiologicznej należało uznać, że mógł terminu nie zachować ze względu na obawę o swoje zdrowie i życie, w szczególności w pierwszych okresach występowania epidemii na terytorium RP. Podkreślił przy tym, że kryterium, jakie wyznacza przepis art. 58 § 1 K.p.a., jest uprawdopodobnienie okoliczności, na bazie których skarżący obrazuje swój brak winy, nie zaś ścisłe udowodnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna z braku usprawiedliwionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 14 stycznia 2019 r. po terminie, jak i to, że dochował terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do zgłoszenia żądania wznowienia postępowania. Sporną kwestią jest, czy skarżący dostatecznie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. To właśnie do tego aspektu sprawy sprowadza się istota obu zarzutów skargi kasacyjnej opartej o podstawę z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że organ administracji zaniechał swym powinnościom nie informując należycie skarżącego o możliwości przedstawienia przez niego okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Jak wynika z art. 15zzzzzn² ust. 1 i 2 ustawy z 2 marca 2020 r. po stwierdzeniu uchybienia terminu do dokonania czynności procesowej, dla skuteczności której określony był termin, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, organ administracji publicznej w zawiadomieniu o uchybieniu terminu wyznacza jednocześnie stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Celem tej regulacji było przede wszystkim zagwarantowanie stronie prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym oraz zapewnienie skutecznej ochrony przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu w okresie stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Ustawodawca stworzył więc ochronę prawną w postępowaniu administracyjnym dla stron, które w okresie pandemii nie dochowały terminów przewidzianych prawem administracyjnym (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 907/22, LEX nr 3508198). Starosta [...] w pełni zastosował się do regulacji wynikającej z powołanych przepisów. W piśmie do skarżącego z dnia 21 stycznia 2021 r. informując go o uchybieniu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania i wyznaczeniu nowego trzydziestodniowego terminu na jego wniesienie, nie tylko wskazał na treść art. 58 § 1 K.p.a., ale jednocześnie podał, że warunkiem przywrócenia terminu jest uprawdopodobnienie, że uchybienie nastąpiło bez winy strony. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem pełnomocnika, że organ powinien był udzielić skarżącemu jeszcze innych, dodatkowych wyjaśnień, w szczególności w jakim kierunku winna zmierzać argumentacja, aby uprawdopodobnić zasadność żądania wniosku o przywrócenie terminu. Jak już zaakcentowano, z art. 15zzzzzn² ust. 1 i 2 ustawy z 2 marca 2020 r. wynika wyłącznie obowiązek organu administracyjnego poinformowania osoby, która uchybiła przewidzianego przepisami prawa terminowi, o możliwości złożenia wniosku o jego przywrócenie. Nie można z tej regulacji wyprowadzić wniosku, że nakłada ona powinność przywrócenia terminu po zgłoszeniu żądania (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III FSK 303/22, LEX nr 3516041). Jednocześnie przepis ten nie przewiduje innych przesłanek przywrócenia terminu niż ta określona w art. 58 § 1 K.p.a. Z przepisu tego wynika, że to na wnioskodawcy spoczywa potrzeba uprawdopodobnienia braku winy w dochowaniu terminu. Co do zasady to zainteresowany musi więc uprawdopodobnić w sposób graniczący z pewnością, że w konkretnej sprawie wystąpiły obiektywne i niezależne od niego okoliczności, które wskazują na to, że nawet pomimo dołożenia należytej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły mu one dokonanie czynności w terminie. Nie jest więc wymagane udowodnienie tych okoliczności. Przez uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony należy rozumieć okoliczności, których wystąpienie było niezależne od jej woli i uniemożliwiło dokonanie czynności procesowej w terminie. Chodzi zatem o wskazanie przeszkody, której strona nie była w stanie przezwyciężyć nawet przy dochowaniu najwyższej staranności w zakresie prowadzenia swoich spraw, przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Nie wystarczy więc jedynie powołanie się na stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19, wskazanie w sposób ogólny na zagrożenia związane z pandemią, ale niezbędne jest przedstawienie takich nadzwyczajnych okoliczności, które pozwalają przyjąć, że uniemożliwiły stronie dokonanie czynności procesowej (w niniejszej sprawie - wniesienie wniosku o wznowienie postępowania) w terminie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela dokonaną przez organy ocenę wniosku skarżącego, zaakceptowaną przez Sąd pierwszej instancji, zgodnie z którą skarżący nie zdołał uprawdopodobnić, że uchybienie terminu było od niego niezależne. Nie przedstawił argumentacji, aby od momentu rozpoczęcia biegu wcześniej zawieszonych terminów procesowych (24 maja 2020 r.) do dnia złożenia wniosku (5 stycznia 2021 r.), a więc w okresie ponad 7 miesięcy, wystąpiły okoliczności uniemożliwiające mu terminowe działanie, za które nie ponosi winy, np. że nie mógł nadać u operatora pocztowego przesyłki, posłużyć się inną osobą w celu złożenia wniosku, czy też skorzystać z usług podmiotu zajmującego się zawodowo doręczaniem przesyłek i w ten sposób przekazać przesyłkę w miejscu zamieszkania, co znacznie ograniczyłoby kontakt z innymi osobami. Do okoliczności takich, jak już zauważono, nie należy jedynie sama obawa skarżącego o życie i zdrowie wywołana panującą w tym czasie pandemią. Istnienie stanu epidemii i związanych z nim zagrożeń nie może usprawiedliwiać i tłumaczyć w każdym przypadku naruszenia obowiązujących przepisów, w tym tych dotyczących przekroczenia terminów procesowych. Sąd rozumie trudną sytuację związaną ze stanem epidemii, zdaje sobie również sprawę z wynikających z niej zagrożeń, jednakże sam ten fakt nie może stanowić podstawy do przywrócenia terminu. To zainteresowany musi wykazać, że w jego sprawie wystąpiły nagłe, niespodziewane i niezależne od niego okoliczności, które wskazują na to, że pomimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły mu one dokonanie czynności w terminie. Jak trafnie ocenił to Sąd pierwszej instancji tego zabrakło w rozpoznawanej sprawie. Stwierdzić również trzeba, że strony postępowań administracyjnych nie mogą skutecznie powoływać się na samą okoliczność zmiany obowiązujących przepisów, jak i na fakt, że o takiej zmianie nie wiedziały. Mimo że zmiany ustawy z 2 marca 2020 r. miały niewątpliwie dynamiczny charakter, to jednakże nieznajomość prawa nie może być uznana za okoliczność usprawiedliwiającą uchybienie terminu. W tym stanie rzeczy za właściwą należy uznać dokonaną przez Sąd kontrolę działań administracji w rozpoznawanej sprawie, bowiem istniały pełne podstawy do odmowy przywrócenia skarżącemu na podstawie art. 58 § 1 K.p.a. terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Niezasadnie zarzuca pełnomocnik, że w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych i tym samym doszło do obrazy art. 77 § 1 i 80 K.p.a. Nie można także skutecznie zarzucić organom, że naruszyły zarazem zasady: prawdy obiektywnej, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a.), zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.), informowania stron (art. 9 K.p.a.) i rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony (art. 81a § 1 K.p.a.). Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Rozpoznano ją na posiedzeniu niejawnym, gdyż wniósł o to wnoszący skargę kasacyjną, a strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.).