II SAB/Po 3/24

SENTENCJA Dnia 28 lutego 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Y. M. na przewlekłość Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. zobowiązuje Wojewodę do rozpoznania sprawy z wniosku strony skarżącej z dnia [...] maja 2023 r., zarejestrowanego pod nr [...] w terminie 60 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: stu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga Y. M. (ob. Z., zwanej dalej "wnioskodawczynią" lub "skarżącą") na przewlekłość Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą") w zakresie udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z zamiarem kontynuacji nauki w szkole wyższej. Zarzucana przewlekłość miała powstać w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności. Dnia 8 maja 2023 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w P. wpłynął wniosek skarżącej w przedmiocie udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Do wniosku dołączono kopie umowy ubezpieczenia, wizę oraz zaświadczenie o odbywaniu aktualnie studiów. Wniosek został zarejestrowany pod nr [...] Na prośbę wnioskodawczyni, Wojewoda wystawił zaświadczenie o złożeniu przez nią wniosku o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wnioskodawczyni dwukrotnie wzywała Wojewodę do podjęcia działania w sprawie. Wystosowała pisma w czerwcu i lipcu 2023 r. Dnia 6 grudnia 2023 r. wnioskodawczyni, reprezentowany przez pełnomocnika – K. H. – wniosła ponaglenie na przewlekłość Wojewody w związku z rozpoznaniem wniosku zarejestrowanego pod numerem [...] W uzasadnieniu wskazano, że czas, jaki jest przewidziany do rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy już upłynął. W sprawie nie dzieje się nic. Pismem z dnia 11 grudnia 2023 r., nr [...] Wojewoda pozostawił ponaglenie wnioskodawczyni bez rozpoznania. Wskazał bowiem, że na podstawie art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 103 z późn. zm., zwanej dalej "ustawą o pomocy obywatelom Ukrainy"), w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 4 marca 2024 r. nie biegną żadne terminy. Terminy nie rozpoczynają się, a jeśli rozpoczęły bieg, ulegają zawieszeniu. Skarżąca, działając samodzielnie, w dniu 11 grudnia 2023 r. wniosła skargę na przewlekłość Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżąca wniosła o stwierdzenie przewlekłości, która, jej zdaniem, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczenie Wojewodzie terminu siedmiu dni, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz wymierzenia organowi grzywny. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia: 1) art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 519 z późn. zm., zwanej dalej "u.c.") poprzez nie wydanie decyzji z wniosku z dnia 8 maja 2023 r. w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 60 dni, podczas gdy organ miał taki obowiązek, a także gdy wszelkie przesłanki wydania zezwolenia zostały spełnione, co obligowało do wydania decyzji zezwalającej na pobyt; 2) art. 77 § 1 w związku z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania, a w konsekwencji nie wydanie decyzji w zakresie złożonego przez skarżącą wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, m.in. poprzez niepodejmowanie czynności oraz pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu cudzoziemca; 3) art. 12 § 1 i 2 w związku z art. 35 § 1-3 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie szybkiego i prostego działania w sprawie nieskomplikowanego postępowania dotyczącego zezwolenia na pobyt czasowy, nadmierne komplikowanie tego postępowania i podejmowanie zbędnych czynności wyjaśniających, co doprowadziło do powzięcia niesłusznych wątpliwości organu, a nadto naraziło skarżącą na straty i zaburzyło zaufanie do organu administracji publicznej. W uzasadnieniu skargi, skarżąca stwierdziła, że w myśl art. 112a ust. 1 u.c., decyzja o zezwoleniu na pobyt cudzoziemca w Polsce powinna zostać wydana najpóźniej do dnia 7 lipca 2023 r. Przepisy nie pozostawiają żadnej swobody organowi, dlatego miał on obowiązek działania w sprawie. Brak działania w sprawie świadczy o tym, że Wojewoda dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Organ nie działa albo podejmuje czynności, które są całkowicie zbędne. Minęło ponad siedem miesięcy, a sprawa nadal nie doczekała się rozstrzygnięcia. Nie sposób zatem mówić o szybkości postępowania organu. Skarżąca przedstawiła także uzasadnienie dla przyznania jej zadośćuczynienia oraz nałożenia na organ grzywny. Skarżąca uznała, że zasadne jest nałożenie ww. obowiązków pieniężnych wobec jego wielomiesięcznej zwłoki. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał swoje stanowisko, jakie zajął w dotychczasowej korespondencji ze skarżącą – ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy zawiesiła bieg terminów wszystkich toczących się postępowań, natomiast te terminy, które miałby rozpocząć swój bieg w związku z wszczęciem postępowania po dniu 15 kwietnia 2022 r., nie zaczynając biec. Poza tym, skoro Wojewoda pozostawił ponaglenie bez rozpoznania, sprawa nie powinna zostać dopuszczona do merytorycznej kontroli przez sąd. Wojewoda podniósł także, że nie stosuje się przepisów o ukaraniu grzywną z tytułu bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania". Niewątpliwie wniesiona skarga dotyczy przewlekłości Wojewody w przedmiocie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 31 stycznia 2024 r., Przewodnicząca Wydziału II. tut. Sądu wyznaczyła termin posiedzenia niejawnego na dzień 28 lutego 2024 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując, jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje bezczynność oraz przewlekłość prowadzenia postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd powinien wziąć pod uwagę również te kwestie, które mają znaczenie dla sprawy, a mimo to nie zostały podniesione w skardze. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. W sprawach tego rodzaju skarg nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze (por. postanowienie NSA z dnia: 10 października 2013 r., sygn. I OZ 893/13 oraz 2 września 2020 r. sygn. II OSK 3732/18, dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Nie budzi wątpliwości Sądu, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb został wyczerpany – ponaglenie złożono pismem z dnia 5 grudnia 2023 r., zatem przed zakończeniem postępowania administracyjnego. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze przewlekłość Wojewody rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. Przede wszystkim, przyjdzie wyjaśnić, dlaczego skarga została dopuszczona do merytorycznego rozpoznania wbrew twierdzeniom Wojewody, przedstawionym w odpowiedzi na skargę. Zauważyć należy, iż stan "przewlekłego prowadzenie postępowania" wyodrębniono z dotychczasowego pojęcia "bezczynności" w celu rozszerzenia ochrony prawnej stron przed naruszaniem przez organy terminowego załatwiania spraw. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (a więc w terminie dodatkowym wyznaczonym przez organ). Przewlekłość z kolei odnosi się do oceny sprawności działania organu – w myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało miejsce, jeżeli jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, podejmuje czynności opieszale, naruszając zasadę szybkości postępowania z art. 12 k.p.a., a podejmowane przez niego czynności mają charakter pozorny lub nieistotny dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia: 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/13, dostępne w CBOSA). Zatem, przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych i zbędnych. Warto dodać, że stwierdzenie, iż organ jest bezczynny musi być warunkowane formalnym uchybieniem terminom załatwienia sprawy. Innymi słowy, organ nie może się uchylić od zarzutu bezczynności, chociażby nawet podejmował działania, ale nie zakończył postępowania w terminie do tego przewidzianym. Sąd badając bezczynność kontroluje terminowość załatwienia sprawy, przy czym oczywiście musi mieć na względzie wymogi z art. 35-36 k.p.a. Regulacje zawarte w tych przepisach wyznaczają – jak wyżej wyjaśniono – granice, od której stwierdzona może zostać bezczynność organu, jednak również stanowią pewną perspektywę dla oceny przewlekłości. Skarżąca zarzuca Wojewodzie przewlekłość w sprawie rozpoznania jej wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z odbywaniem przez nią nauki w polskiej szkole wyższej. Wojewoda odrzuca wszystkie zarzuty, twierdząc, że przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy doprowadziły do zawieszenia wszystkich terminów w postępowaniach administracyjnych, które toczą się w myśl przepisów o cudzoziemcach. Jak stanowi art. 100c ust. 1 pkt 1 oraz analogicznie art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, w okresie do dnia, odpowiednio, 31 grudnia 2022 r. i 4 czerwca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Ponadto w ust. 3 obu z tych przepisów wskazano, że w ww. okresach przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się (pkt 1) oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (pkt 2). Sąd w składzie orzekającym nie podziela stanowiska Wojewody, ani stanowiska orzecznictwa sądów administracyjnych, które są zbieżne z poglądem Wojewody. W myśl ww. regulacji ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy dochodzi do sytuacji, w której w sprawach z zakresu udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie można zastosować przepisów o bezczynności, a więc nie jest możliwe zastosowanie przepisu art. 37 k.p.a. W konsekwencji nie da się, w myśl twierdzeń Wojewody, wnieść ponaglenia, a następnie, nie można skutecznie wnieść skargi na bezczynność/przewlekłość, gdyż jak Sąd wyjaśnił powyżej, dla skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania niezbędne jest uprzednie wniesienie ponaglenia (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Zdaniem Sądu, komentowana regulacja stanowi pośrednie wyłącznie konstytucyjnego prawa do sądu, o którym mowa w art. 45 Konstytucji RP, do czego Sąd jeszcze powróci. W tym miejscu wypada przywołać regulację art. 112a ust. 1 i 2 u.c., w której uregulowano termin do wydania każdej z decyzji o zezwoleniu na pobyt czasowy, gdyż przepis ten znajduje się w części wspólnej dla działu V u.c. Powołany przepis stanowi: "Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni [ust. 1 – uw. Sądu]. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie [ust. 2 – uw. Sądu]". Zacytowany przepis stanowi podstawę w zakresie terminów, jakie są wiążące dla organu administracji publicznej w przedmiocie wydania decyzji w tej sprawie. Wobec tego, że skarżąca zamierzała uzyskać zezwolenie na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z odbywanymi studiami, należy zwrócić także uwagę na treść art. 34 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady UE 2016/801 z dnia 11 maja 2016 r. w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu prowadzenia badań naukowych, odbycia studiów, szkoleń, udziału w wolontariacie, programach wymiany młodzieży szkolnej lub projektach edukacyjnych oraz podjęcia pracy w charakterze au pair (Dz. U. UE L. z 2016 r. Nr 132, poz. 21, zwanej dalej "dyrektywą 2016/801"), jako podstawy do implementacji zagwarantowanej w art. 112a ust. 1 u.c. Przepis art. 34 ust. 1 dyrektywy 2016/801 stanowi, że organ właściwego państwa członkowskiego Unii Europejskiej podejmuje decyzję w sprawie wniosku o zezwolenie lub odnowienie takiego zezwolenia oraz powiadamia wnioskodawcę o tejże decyzji na piśmie jak najszybciej, ale nie później niż w terminie 90 dni od daty złożenia kompletnego wniosku, zgodnie z procedurami przewidzianymi w prawie krajowym. Gdyby okazało się, że wniosek cudzoziemca był niekompletny, organ powiadamia o tym wnioskodawcę i wzywa do uzupełnienia informacji oraz wyznacza rozsądny termin na ich przedstawienie. Termin 90-dniowy ulega zawieszeniu do czasu uzyskania oczekiwanych danych (art. 34 ust. 2 dyrektywy 2016/801). Już w tym miejscu należy zaznaczyć, że prawodawca unijny wskazał na liczbę pojedynczą co do wniosku, a więc mowa jest o konkretnej sprawie z wniosku cudzoziemca. Expressis verbis nie zostało to wyartykułowane w art. 34 ust. 2 dyrektywy 2016/801, ale można zrekonstruować regułę, że zawieszenie terminu do wydania decyzji może nastąpić w konkretnej sprawie. Nie ma ono charakteru generalnego. W art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wyłącza się we wszystkich postępowaniach bieg terminów procesowych, co stanowi sprzeczność względem regulacji europejskich. Wreszcie przepis art. 34 ust. 5 dyrektywy 2016/801 stanowi o prawie do zakwestionowania każdej decyzji, jaka jest wydawana w sprawie cudzoziemca według przepisów prawa krajowego. Podkreślenia wymaga zatem, że przepisy dyrektywy 2016/801 oraz u.c. stanowią o wydaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na pobyt na terenie państwa członkowskiego Unii Europejskiej w związku z odbywaniem studiów bez względu na wynik sprawy. Każda z tych regulacji wprowadza obowiązek wydania ergo nie przewiduje niemożności wydania decyzji w tej sprawie. Implementacja przepisów dyrektywy 2016/801 nastąpiła w przepisach u.c., bowiem podobnie jak w dyrektywie 2016/801, u.c. wprowadza rozbieżność co do momentu rozpoczęcia się terminu do wydania decyzji. Nie wolno zapominać jednak o tym, że złożenie przez skarżącą wniosku o udzielenie wnioskowanego zezwolenia doprowadziło do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego (por. np. uchwałę NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, dostępną w CBOSA). Nie ulega najmniejszej wątpliwości to, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek skarżącej. To zaś powoduje stan zawisłości sprawy administracyjnej przez Wojewodą. Stan określany mianem lis pendens niejako "uruchamia" wszelkie możliwości dochodzenia obrony swoich praw w postępowaniu, aby z uwagi na interes prawny, osiągnąć swój zamierzony cel (por. R. Hauser, Wszczęcie postępowania administracyjnego, "Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny" 1998, nr 1, s. 6, a także: wyrok NSA z dnia 18 stycznia 1989 r., sygn. akt III SA 908/88, "Gazeta Prawnicza" 1989, nr 2, s. 8, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Kr 938/07, dostępny w CBOSA). Wszczęcie postępowania administracyjnego powoduje zatem możliwość skorzystania m.in. z prawa do wniesienia ponaglenia z art. 37 k.p.a. Obecnie przepis art. 100d ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wyłącza natomiast możliwość zastosowania przepisów o bezczynności, a więc tak jak wskazano powyżej, nie można wnieść ponaglenia. W konsekwencji, skarga na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego idąca w ślad za ponagleniem, powinna zostać uznana za niedopuszczalną i podlegać odrzuceniu (postanowienie NSA z dnia 2 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 510/23, dostępne w CBOSA). Sąd w składzie orzekającym nie podziela tego stanowiska. Wspomniano już bowiem o obowiązku wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej w związku z odbywaniem studiów na terytorium tegoż kraju. Nie może być tak, że decyzja w tej materii nie zostanie wydana bowiem przepisy unijne nie przewidują mechanizmu powszechnego zawieszenia biegu terminów, tak jak jest to na gruncie prawa krajowego. Należy zatem uznać, że przepis art. 100d ust. 1 i 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy stoją w sprzeczności z art. 112a ust. 1 u.c., ale przede wszystkim art. 34 ust. 1 i 5 dyrektywy 2016/801, gdyż to w art. 112a ust. 1 u.c. dokonano implementacji wskazanego przepisu dyrektywy. W konkretnej sprawie administracyjnej nie może dochodzić do odgórnego uniemożliwienia wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na pobyt z uwagi na generalne zawieszenie biegu terminów postępowania, które w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wyłączają możliwość dochodzenia przez strony prawa do terminowego wydania decyzji. Warte zasygnalizowania jest także to, że stan permanentnego zawieszenia wszystkich postępowań w sprawach cudzoziemców jest systematycznie przedłużany na kolejne okresy, przez co cudzoziemcy nie mogą otrzymać oczekiwanych rozstrzygnięć. Takie postępowanie legislacyjne ustawodawcy w żaden sposób nie budzi zaufania organów władzy publicznej do osób znajdujących się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, a przypomnienia wymaga, że Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym dla wszystkich (por. art. 1 Konstytucji RP, a także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 21/22, dostępny w CBOSA). Sąd, związany przepisami Konstytucji RP musi mieć na względzie to, że w sytuacji kolizji przepisów prawa krajowego z prawem Unii Europejskiej, jest, jako sąd europejski, zobowiązany do stosowania przepisów europejskich (art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej) [reguła Simmenthal – wyrok ETS z dnia 9 marca 1978 r. w sprawie 106/77 – Amministrazione delle Finanze dello Stato a Simmenthal SA]. Niezasadne jest twierdzenie Wojewody, przedstawione w odpowiedzi na skargę, że przepisów o bezczynności nie stosuje się tak, jak stanowi o tym aktualnie art. 100d ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Niezasadne jest tym samym żądanie oddalenia skargi. Sąd nie akceptuje tego stanowiska, ponieważ powołany w poprzednim zdaniu przepis, wyłącza prawo do sądu, co także już sygnalizowano. Przepis art. 45 ust. 1 Konstytucji RP stanowi o tym, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Prawodawca konstytucyjny, mówiąc "każdy" ma na myśli każdy podmiot prawa i nie czyni w tym miejscu wyłączenia dla cudzoziemców nawet, jeśli zwróci się uwagę na przepis art. 37 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, gdzie mowa jest o ograniczeniu konstytucyjnych wolności oraz praw. Ograniczenie jest czymś zupełnie innym niż pozbawienie prawa do sądu, ponieważ ograniczenie w swej istocie pozostawia jakiś zakres do zastosowania względem całości. Pozbawienie tego nie czyni, tj. pozbawia całości uprawnienia. Poza tym, konstytucyjna zasada proporcjonalności wysłowiona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wskazuje jasno, że ograniczenie prawa i wolności nie może wypaczać istoty tegoż prawa i wolności. Ograniczenie prawa cudzoziemca do sądu nie może polegać na tym, że zostanie on pozbawiony tego prawa i nie jest istotne, czy czyni się to pośrednio, jak w przypadku art. 100d ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, czy bezpośrednio. Efekt bowiem jest tożsamy. Rzeczpospolita Polska jest związana przepisami szeroko rozumianego prawa międzynarodowego (art. 9 Konstytucji RP), które nakładają na nią obowiązki względem każdego, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej (zob. także D. Lis-Staranowicz, Prawo do sądu [w:] Wolności i prawa człowieka w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pod red. M. Chmaja, Warszawa 2016, s. 241). Taką regulacją jest m.in. Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, zwana dalej "EKPC"). W art. 1 EKPC wszystkie umawiające się strony konwencji zapewniają każdemu człowiekowi, podlegającemu ich jurysdykcji, prawa i wolności określone w rozdziale I tejże konwencji. Jednym z przepisów rozdziału I EKPC jest art. 6 ust. 1 EKPC. Powołany przepis stanowi: "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Postępowanie przed sądem jest jawne, jednak prasa i publiczność mogą być wyłączone z całości lub części rozprawy sądowej ze względów obyczajowych, z uwagi na porządek publiczny lub bezpieczeństwo państwowe w społeczeństwie demokratycznym, gdy wymaga tego dobro małoletnich lub gdy służy to ochronie życia prywatnego stron albo też w okolicznościach szczególnych, w granicach uznanych przez sąd za bezwzględnie konieczne, kiedy jawność mogłaby przynieść szkodę interesom wymiaru sprawiedliwości". Chociaż w zacytowanym przepisie mowa jest o prawach cywilnych i karnych, to nie sposób nie zwrócić uwagi, że umawiające się strony konwencji przyjęły prawo do każdego sądu, który został ustanowiony ustawą. Polski ustrojodawca ustanawia sądownictwo administracyjne, które jest pionem sądów właściwych w sprawach administracyjnych, jednakże w związku z tym, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa, w którym ustanawia się organy wymiaru sprawiedliwości do rozstrzygania sporów na gruncie praw i wolności obywatelskich i człowieka, nie można stwierdzić, że w art. 6 ust. 1 EKPC mowa jest wyłącznie o sprawach cywilnych oraz karnych (P. Hofmański, A. Wróbel, Komentarz do art. 6 [w:] Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, pod red. L. Garlickiego, nb 27 i 223, Warszawa 2011). Rzeczpospolita Polska musi zatem gwarantować każdemu, kto znajduje się pod jej władzą prawo do sądu. Przepisy, które wyłączają to prawo, naruszają chociażby wspomnianą w poprzednim akapicie konwencję. Takim przepisom nie można dawać posłuchu, jeżeli przepisy prawa międzynarodowego (europejskie i unijne) stanowią inaczej. Wspomniana reguła Simmenthal pozwala Sądowi w składzie orzekającym na zastosowanie przepisów dyrektywy 2016/801 z uwzględnieniem przepisów art. 6 ust. 1 EKPC oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis art. 100d ust. 1 i 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy pozbawia cudzoziemca możliwości uzyskania zezwolenia na pobyt w rozumieniu art. 112a ust. 1 u.c. w związku z art. 34 ust. 1 dyrektywy 2016/801 (por. M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik, Komentarz do art. 100c [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Komentarz, pod red. W. Klausa, Warszawa 2022, zob. także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Po 105/23, dostępny w CBOSA). Trzeba mieć na uwadze również, że w konsekwencji powyższych naruszeń, dochodzi do niemożności skorzystania z unijnego prawa do ochrony uprawnień wynikających z art. 34 ust. 5 dyrektywy 2016/801. Zgodnie z art. 47 akapit 1 i 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE C. z 2007 r. Nr 303, poz. 1), każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii (tu: art. 34 ust. 1 dyrektywy 2016/801) zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule. Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy. Każdy ma możliwość uzyskania porady prawnej, skorzystania z pomocy obrońcy i przedstawiciela. Skoro przepis art. 100d ust. 1 i 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wyłącza prawo cudzoziemca do zaskarżenia przewlekłości organu w związku z niemożnością wydania decyzji w tej materii z inicjatywy cudzoziemca, należy stwierdzić, że przepisy te naruszają unijny porządek prawny. Uwagę Sądu zwraca także i to, że w niemalże w każdym z przepisów międzynarodowych, jakie zacytowano powyżej, mowa jest o rozpoznaniu sprawy w rozsądnym czasie. Jest to kolejny akcent, który wskazuje na konieczność poddania sprawy ocenie dokonywanej przez sąd administracyjny nad aktywnością organu administracji publicznej w sprawie z zakresu udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Sąd w składzie orzekającym, jako sąd europejski, jest zobowiązany do odstąpienia od zastosowania ww. przepisu ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Sąd nie podziela stanowiska Wojewody, jakie przedstawiono w odpowiedzi na skargę. To, że Wojewoda pozostawił bez rozpoznania ponaglenie skarżącej, nie oznacza, że prawo skarżącej do wniesienia skargi na przewlekłość jest już wyłączone. Należy spostrzec, że w art. 53 § 2b p.p.s.a. ustawodawca dopuszcza wniesienie skargi na bezczynność/przewlekłość w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia. Ustawodawca nie warunkuje w żaden sposób skuteczność wniesienia tej skargi od rozpoznania ponaglenia. Nie można zatem uznać, że pozostawienie ponaglenia bez rozpoznania sprawia, że sprawa niejako "powraca" do etapu sprzed wniesienia ponaglenia. Należy zatem przyjąć, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu sprawy skarżącej. Wniosek skarżącej wpłynął w dniu 8 maja 2023 r., ponaglenie wpłynęło po blisko siedmiu miesiącach (5 grudnia 2023 r.), a skarga na przewlekłość jest z dnia 8 grudnia 2023 r. Wojewoda dopuścił się siedmiomiesięcznej zwłoki w rozpoznaniu sprawy skarżącej (licząc do dnia wniesienia skargi), co stanowi naruszenie terminów, o jakich mowa w art. 34 ust. 1 dyrektywy 2016/801 oraz art. 112a ust. 1 u.c. Trzeba na marginesie zauważyć, że polski ustawodawca przyjął korzystniejsze przepisy co do terminów załatwienia sprawy, niż prawodawca unijny. Prawodawca unijny w art. 34 ust. 1 dyrektywy 2016/801 przyjął 90-dniowy termin do załatwienia sprawy, zaś w polskim prawie jest mowa o 60 dniach (art. 112a ust. 1 u.c.). Przyjęcie w ramach implementacji przepisów unijnych, uregulowań korzystniejszych jest dozwolone, jednakże to oznacza, że polski prawodawca zobowiązany jest ponieść wszystkie konsekwencje swojej decyzji legislacyjnej w postaci respektowania takich uregulowań. Sąd podkreśla, że w sprawach o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy ustawodawca wprowadził dwuetapowość postępowania administracyjnego. Pierwszy etap prowadzi do zapewnienia kompletności wniosku inicjującego postępowanie, bowiem to jest moment, od którego należy rozpocząć liczenie terminu do załatwienia sprawy. Drugi etap dotyczy już wydania decyzji po skonstatowaniu, że wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt jest kompletny. W tym drugim etapie ustawodawca wprowadza przepisy szczególne, co do terminu względem art. 35 k.p.a. (lex specialis derogat legi generali). Tego zaś nie ma w przypadku pierwszego etapu, gdzie chodzi tylko o kompletność wniosku. Należy zatem przyjąć, że w pierwszym etapie obowiązują przepisy ogólne o terminach – art. 35 § 2 k.p.a. Wojewoda nigdy nie wystosował do skarżącej zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego. Nie wezwał jej do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Reakcja Wojewody nastąpiła po ponad siedmiu miesiącach, kiedy ustosunkował się do ponaglenia. To stanowi naruszenie art. 35 k.p.a. Decyzja administracyjna w sprawie nie została wydana. To oznacza, że na każdym etapie postępowania Wojewoda pozostawał w zwłoce – dopuścił się przewlekłości. O tym właśnie Sąd orzekł, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Z uwagi na to, że ostatecznie w niniejszej sprawie nie zapadła decyzja administracyjna w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy, na czym zależy skarżącej, Sąd zobowiązał Wojewodę do rozpoznania sprawy z jej wniosku wniesionego w dniu 8 maja 2023 r., a zarejestrowanego pod nr [...] w terminie 60 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd orzekł o tym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a (pkt I sentencji wyroku). Sąd doszedł do przekonania, że przewlekłość Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. "Rażącym naruszeniem prawa, co wymaga powtórzenia, jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne." (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Dla uznania rażącego naruszenia prawa, co także wymaga powtórzenia, nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy albo tylko pozostawanie w przewlekłości (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt III SAB/Gl 285/19, zob. także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt III SAB/Wr 1110/19, dostępne CBOSA). Postawę Wojewody musiałaby cechować długotrwała i niezrozumiała bierność, szczególnie, że z art. 112a ust. 1 u.c. wynika jasno termin 60-dniowy na wydanie decyzji w sprawie. Wojewoda musiałby celowo podejmować działania pozorne, takie, które oczywiście nie prowadzą do załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie nie działo się nic, a więc w kontekście skargi na przewlekłość nie da się w żaden sposób zakwalifikować zaniechania jako rażącego. Przepis art. 112a ust. 1 u.c. nie stanowi o momencie wszczęcia postępowania administracyjnego. Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że Wojewoda nie zlekceważył obowiązków wynikających z art. 64 § 2 k.p.a. Wojewoda pozostawał w błędnym przekonaniu o treści przepisów polskiego prawa wynikających z ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Trzeba przypomnieć, że Wojewoda jest organem administracji publicznej, a jak przyjmuje się powszechnie w doktrynie i orzecznictwie, organy administracji publicznej, w myśl art. 6 k.p.a., są zobowiązane do działania na podstawie i w graniach prawa. Organy administracji publicznej nie mają kompetencji oceny zgodności polskich przepisów z przepisami prawa międzynarodowego (europejskiego i unijnego), tak jak może to uczynić Sąd. Organ związany sporną podstawą prawną, respektował ją, jednakże nie można w tym przypisywać złośliwości czy też lekceważenia w stosunku do skarżącej. Sąd stwierdził zatem, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III sentencji wyroku). Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie – tj. przyznania skarżącemu sumy pieniężnej i wymierzenia organowi grzywny (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a.: "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6". Wskazany przepis ma charakter uznaniowy. Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że nieuznanie, iż organ administracji publicznej dopuścił się przewlekłości o charakterze rażącym, szczególnie nie uzasadnia zastosowania tak drastycznych środków dyscyplinujących. Suma pieniężna jak i grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić go należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20, dostępny w CBOSA). Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter uznaniowy, więc Sąd doszedł do przekonania, że skoro skarżąca nie przedstawiła metodyki obliczenia kwot, jakie należało, jego zdaniem zasądzić, Sąd był zmuszony do oddalenia skargi w tym zakresie. W sytuacji, w której Sąd orzeka w ramach uznaniowości, ciężar przekonania Sądu o zasadności zastosowania środków dyscyplinujących spoczywa na wnioskodawcy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 100 zł, na co złożył się wpis od skargi na przewlekłość (pkt V sentencji wyroku).