III SA/Kr 1115/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Asesor WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Grupy [...] sp. z o.o. s. k. z siedzibą w T. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2023 r. KR-23-20364 KR-PPR-A.621.1.2023.11 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2023 r., znak KR-23-20364 KR-PPR-A.621.1.2023.11 Okręgowy Inspektor Pracy w Krakowie utrzymał w mocy postanowienie z dnia 31 stycznia 2023 r. o nałożeniu na G. sp. z o.o. s.k.(dalej: "skarząca") grzywny w celu przymuszenia. Podstawę prawną postanowienia stanowił art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2022 r., poz. 1614 ze zm.), art. 17 § 1, art. 119, art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 478 ze zm., dalej: "u.p.e.a.") oraz art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000). Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Nakazem z dnia 27 kwietnia 2022 r. Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Krakowie Oddział w Tarnowie nakazał skarżącej: wypłacić wymienionym pracownikom naliczone na liście płac nr [...] wynagrodzenie należne za miesiąc grudzień 2021 r. (punkt 1); wypłacić wymienionym pracownikom naliczone na liście płac nr [...] wynagrodzenie należne za miesiąc styczeń 2022 r. (punkt 2); wypłacić wymienionym pracownikom naliczone na listach płac nr [...] i [...] wynagrodzenie należne za miesiąc luty 2022 r. (punkt 3); wypłacić wymienionym pracownikom naliczone na liście płac nr [...] wynagrodzenie należne za miesiąc marzec 2022 r. (punkt 4). W dniu 1 sierpnia 2022 r. Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy skierował do skarżącej upomnienie. Na podstawie art. 15 § 1 u.p.e.a. stwierdził, że mimo upływu terminu nie zostały wykonane obowiązki wynikające z nakazu nr rej. [...] z dnia 27 kwietnia 2022 r. Wezwano skarżącą do wykonania obowiązków wynikających z nakazu w terminie 7 dni od daty doręczenia upomnienia i pouczono, że brak wykonania obowiązku we wskazanym terminie będzie skutkował wszczęciem postępowania egzekucyjnego dla należności niepieniężnych. W dniu 20 stycznia 2023 r. przeprowadzono u skarżącej kontrolę wykonania nakazu z dnia 27 kwietnia 2022 r., z protokołu której wynika, że nakaz nie został wykonany w całości. Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2023 r. Inspektor Państwowej Inspekcji Pracy w Krakowie nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 5000 (słownie: pięć tysięcy) złotych i wezwał do jej uiszczenia w terminie 30 dni (punkt 1) oraz wezwał do wykonania obowiązku wskazanego tytułem wykonawczym nr [...] w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia. W uzasadnieniu organ podniósł, że kontrola przeprowadzona u skarżącej w dniu 1 sierpnia 2022 r. wykazała, że pracodawca nie wykonał w całości nakazu płacowego z dnia 27 kwietnia 2022 r. Upomnieniem z dnia 1 sierpnia 2022 r. wezwano skarżącą do wykonania nakazu płacowego. W wyniku przeprowadzonej w dniu 20 stycznia 2023 r. kontroli stwierdzono, że w dalszym ciągu nie został wykonany nakaz płacowy – zapłacono częściowo wynagrodzenie pracownikom określonym w decyzji numerami 1, 2, 3, 4. Organ wskazał, że w dalszym ciągu do zapłaty pracownikom pozostaje kwota 26753,11 zł netto, a zapłata wynagrodzenia pracownikom stanowi podstawowy obowiązek pracodawcy. Nałożenie grzywny w kwocie 5000 zł uzasadnione jest wysokością kwoty nakazu pozostałej do wykonania, a także upływem okresu ponad roku od wystawienia nakazu płacowego. Organ wskazał, że zgodnie z art. 125 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone, a nie uiszczone lub nie ściągnięte grzywny podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. W dniu 23 lutego 2023 r. skarżąca złożyła zażalenie od postanowienia wskazując, że niezasadne jest nałożenie na skarżącą grzywny, ponieważ brak wykonania nakazu jest wynikiem okoliczności niezależnych od skarżącej. W okresie wystawienia nakazu wszystkiego rachunki skarżącej były zajęte przez komornika, skarżąca złożyła w grudniu 2022 r. wniosek o otwarcie postępowania sanacyjnego. Skarżąca zrealizowała nakaz w zakresie w jakim umożliwiły jej na to możliwości finansowe. Postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2023 r. Okręgowy Inspektor Pracy w Krakowie utrzymał w mocy postanowienie o nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte z powodu niewykonania nakazu płacowego inspektora pracy z dnia 27 kwietnia 2022 r. Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a. organ ma obowiązek podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych w sytuacji uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku. Środkiem egzekucyjnym stosowanym przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym jest grzywna celem przymuszenia. Zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a. każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać 10 000 zł, a w stosunku do jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50000 zł. Kwota 5000 zł została zatem ustalona przez organ I instancji w ustawowych granicach. Określając wysokość grzywny organ I instancji uwzględnił, że skarżąca częściowo wykonała nakaz płatniczy. Organ wskazał, że trudności finansowe skarżącej nie stanowią okoliczności wykluczających nałożenie grzywny na skarżącą. Okręgowy Inspektor Pracy w Krakowie ustalił, że postanowieniem z dnia 10 lutego 2023 r. Sąd Rejonowy w Tarnowie Wydział Gospodarczy odmówił otwarcia postępowania restrukturyzacyjnego. Organ podniósł, że nawet orzeczenie upadłości układowej nie stanowi okoliczności uzasadniającej brak zastosowania grzywny w celu przymuszenia, a nadto z okoliczności sprawy nie wynika, aby taka upadłość została wobec skarżącego ogłoszona. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik na treść orzeczenia – art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez jego błędne zastosowania i nałożenie na skarżącą grzywny w celu przymuszenia, w sytuacji gdy skarżąca z przyczyn niezależnych nie była w stanie zrealizować nakazu w całości i wypłacić wynagrodzenia pracownikom. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w Krakowie wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przyjęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji, sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Kontrola zaskarżonego postanowienia dokonana zgodnie z wskazanymi zasadami wykazała, że odpowiada ono prawu, a zatem skarga zasługiwała na oddalenie. W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną było wydanie przez Inspektora Pracy nakazu z dnia 27 kwietnia 2022 r., nr rej. [...] nakazującego skarżącej wypłacenie wskazanych w nakazie zaległych wynagrodzeń za miesiąc grudzień 2021 r., styczeń 2022 r., luty 2022 r. oraz marzec 2022 r. Okolicznością niesporną jest również (niekwestionowaną przez skarżącą w zażaleniu, a następnie w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie), że skarżąca wykonała część nakazu i wypłaciła cześć zaległych wynagrodzeń. Sporne natomiast jest, czy okoliczność, że brak wykonania nakazu w całości z powodu trudnej sytuacji finansowej skarżącej uzasadnia nałożenie na skarżącą grzywny w celu przymuszenia. W ocenie Sądu prawidłowo przyjęto w zaskarżonym postanowieniu organu I i II instancji, że w sprawie zaistniały przesłanki nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 479 z późn. zm., dalej: "u.p.e.a."). Należy wskazać, że w związku z tym, że nakazem płatniczym zobowiązano skarżącą do określonego działania – wypłaty zaległego wynagrodzenia pracownikom spółki – zastosowanie znajdują przepisy o egzekucji świadczeń o charakterze niepieniężnym - w tym przepisy o grzywnie w celu przymuszenia. Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a. w przypadku uchylania się przez zobowiązanego organ egzekucyjny powinien podjąć działania zamierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Sąd zauważa przy tym, że działania organu egzekucyjnego na obecnym etapie postępowania mają wyłącznie charakter formalnoprawny i są jedynie konsekwencją trwającego niewykonania decyzji o charakterze merytorycznym. Organ egzekucyjny nie bada decyzji merytorycznej, lecz tylko podejmuje działania ukierunkowane na doprowadzenie do wykonania obowiązku, przy zastosowaniu obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Należy także zauważyć, że organ administracyjny wykonał obowiązek wynikający z art. 15 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia (k. 47 akt administracyjnych). Zgodnie z art. 2 § 1 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają między innymi obowiązki z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi, nakładane w drodze decyzji organów Państwowej Inspekcji Pracy. Z kolei w myśl art. 11 pkt 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1614) w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione odpowiednio do nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi; nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Stosownie do treści art. 119 §1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Jest to środek egzekucyjny o działaniu przymuszającym, a jego celem jest doprowadzenie do wykonania określonego obowiązku w sposób pośredni – poprzez dolegliwość nałożonej na zobowiązanego grzywny. Zgodnie z art. 119 § 2 u.p.e.a. grzywnę nakłada się również, gdy niecelowe jest zastosowanie innego środka egzekucyjnego. Zgodnie z art. 121 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie (§ 1), zaś każdorazowo nałożona na osobę prawną, grzywna nie może przekraczać kwoty 50 000 zł. (§ 2). Grzywny nakładane wielokrotnie w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 200 000 zł (§ 3). Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 122 § 2 u.p.e.a. postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Należy wskazać, że prawidłowo organ I instancji zawarł w postanowieniu wszystkie wymagane elementy. W ocenie Sądu prawidłowo przyjęto w zaskarżonym postanowieniu oraz poprzedzającym je postanowieniu organu I instancji, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki zastosowania instytucji egzekucji należności o charakterze niepieniężnym w postaci grzywny w celu przymuszenia. Zasadnie również przyjęły organy w zaskarżonych postanowieniach, że okoliczność, że skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji finansowej nie stanowi podstawy odstąpienia od zastosowania grzywny w celu przymuszenia. Grzywna została nałożona przez organ I instancji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Nie zaistniały przesłanki do zaniechania jej nałożenia. Zgodnie z prezentowanym w doktrynie stanowiskiem, funkcją wymierzenia grzywny w celu przymuszenia jest wywarcie dodatkowej presji na zobowiązanego w celu skłonienia go do dobrowolnego wykonania obowiązku. Presja ta ustaje z chwilą wykonania obowiązku przez zobowiązanego (P. Przybysz, Komentarz do art. 119 u.p.e.a., LEX/el). Równocześnie u.p.e.a. przewiduje możliwości zwrotu nałożonej grzywny w sytuacji wykonania obowiązku przez skarżącą (por. art. 125 oraz 126 u.p.e.a.). Odnosząc się natomiast do wysokości zastosowanej grzywny w kwocie 5000 zł należy wskazać, że w art. 121 u.p.e.a. ustawodawca określił jedynie górny pułap grzywny wymierzanej przez organ w celu przymuszenia. Powołany przepis nie zawiera w szczególności zasad ustalania wysokości grzywny wymierzanej w celu przymuszenia. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Białymstoku, że ustalając wymiar grzywny w celu przymuszenia, organ egzekucyjny powinien kierować się zasadą skuteczności i celowości, a swoje ustalenia w tym zakresie, związane z rozstrzyganiem o jej wysokości w sposób uznaniowy, powinien za każdym razem uzasadnić (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 stycznia 2007 r., II SA/Bk 311/06). Organ I instancji uzasadnił wysokość nałożonej na skarżącą grzywny wskazując, że pracodawca znaczną część nakazu wykonał, jednakże pozostała jeszcze do wypłaty kwota 26753,11 zł netto, a ponadto upłynął już ponad rok od daty nałożenia na skarżącą obowiązku, a obowiązek w dalszym ciągu pozostaje nieuregulowany. Równocześnie, organ podkreślił, że wypłata wynagrodzenia pracownikom stanowi podstawowy obowiązek pracodawcy. Podkreślić należy, że przepisy u.p.e.a. nie uzależniają możliwości prowadzenia egzekucji od sytuacji materialnej zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2023 r., II OSK 2027/20). Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA we Wrocławiu, zgodnie z którym przy ustaleniu wysokości wymierzanej grzywny należy także uwzględnić, że jako środek egzekucyjny stanowi ona formę nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego przez dolegliwość finansową do określonego zachowania się i wykonania obowiązku wynikającego z norm prawa materialnego. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, powinna więc ona być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie realizacji obowiązku (por wyrok NSA 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1190/19). W tym stanie rzeczy za niezasadne Sąd uznał podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczące braku zasadności nakładania na skarżącą grzywny w celu przymuszenia z uwagi na trudną sytuację finansową skarżącej. Mając na względzie powyższe w ocenie Sądu zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a wymierzając skarżącej grzywnę w wysokości pięciu tysięcy złotych nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.