II SA/Kr 370/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Piotr Fronc (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2024 r. sprawy ze skargi Z. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w N. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 11 stycznia 2024 r. nr KR.RUZ.4219.4.2.2023 w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej Z. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w N. kwotę 780 zł (słownie: siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 11 stycznia 2024 r. znak sprawy KR.RUZ.4219.4.2.2023, utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu z dnia 21 lipca 2023 r. znak KR.ZUZ.3.4213.3.2023.BD w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego bez odszkodowania, udzielonego spółce Z. sp. z o.o. w N. . Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Decyzją Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 12 listopada 2017 r. znak: WOŚ.6341.31.2017.GP udzielono spółce pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód obejmujące wprowadzanie wód opadowych i roztopowych zbieranych kanalizacją deszczową z terenu działek nr [...], [...], [...] i [...] obr. [...] (pkt I.1) oraz na wznoszenie obiektów budowlanych i wykonywanie innych robót w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w międzywalu potoku [...] (pkt I.4). Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 3 stycznia 2018 r. Przeprowadzone w 2023 r. oględziny wykazały, że spółka nie wykonała urządzeń wodnych, wymienionych w powyższej decyzji. Wobec powyższego organ I instancji cofnął spółce pozwolenie wodnoprawne w zakresie pkt I.1 i I.4. Od decyzji tej spółka złożyła odwołanie, argumentując, że korzystanie z wód w sposób określony w pkt I.1 wymagało zbudowania infrastruktury, o której mowa w pkt I.4. Inwestor, niezwłocznie po uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego zlecił wykonanie odpowiedniego projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego. W dniu 16 czerwca 2023 r., a zatem przed wydaniem decyzji organu I instancji została wydana odpowiednia decyzja udzielająca pozwolenia na budowę. Następnie inwestor wykonał rozbudowę kanalizacji, o jakiej mowa w pkt I.4 decyzji wodnoprawnej. W odwołaniu argumentowano, że nie było możliwe korzystania z uprawnień wynikających z pkt I.1 przed wykonaniem służących ku temu urządzeń. Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, twierdząc, że cofnięcie pozwolenia znajduje uzasadnienie w brzmieniu art. 415 pkt 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1478 ze zm.). Jak wynika z akt sprawy, spółka nie rozpoczęła bowiem wykonywania urządzeń wodnych, o których mowa w pkt I.2 i I.3 pozwolenia w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne stało się ostateczne. Skutkiem tego było wygaśnięcie pozwoleń wodnoprawnych w powyższym zakresie, co zostało potwierdzone decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu z dnia 21 lipca 2023 r. znak KR.ZUZ.3.4210.339.2023.BD, utrzymaną w mocy decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 9 stycznia 2024 r. znak sprawy KR.RUZ.4219.1.12.2023. Zdaniem organu dla spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 415 pkt 5 Prawa wodnego istotne jest wyłącznie to, że zakład nie korzystał z uprawnień udzielonych pozwoleniami wodnoprawnymi przez okres co najmniej 2 lat i bez znaczenia jest powoływany przez spółkę fakt, że powodem tego było niewykonanie urządzeń wodnych. Dalej organ stwierdził, że skoro pozwolenie na wykonanie urządzeń wodnych niezbędnych do szczególnego korzystania z wód określonego w decyzji wygasło, bezzasadne jest pozostawienie w obiegu prawnym pozwolenia wodnoprawnego na to korzystanie. W skardze od powyższej decyzji spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z przepisem prawa materialnego - art. 415 pkt 5 ustawy Prawo wodne poprzez niewyjaśnienie całego stanu faktycznego sprawy, w tym błędne ustalenie, że pozwolenie wodnoprawne należy cofnąć bez odszkodowania, ze względu na to, iż nie rozpoczęto korzystania z uprawnień ustalonych pozwoleniem wodnoprawnym, a od dnia, w którym przedmiotowa decyzja stała się ostateczna upłynął okres co najmniej 2 lat w sytuacji, gdzie skarżąca, do czasu wykonania urządzeń wodnych nie mogła korzystać z pozwolenia wodnoprawnego w zakresie wprowadzania wód opadowych i roztopowych zbieranych kanalizacją deszczową z terenu działek nr [...], [...] obręb [...] do potoku [...] w sposób wskazany w pozwoleniu wodnoprawnym (obecnie, na dzień wydania decyzji II instancji już może) oraz wykonała rozbudowę kanalizacji o jakiej mowa w pkt 1.4 lit. a pozwolenia wodnoprawnego, zakupiła i posadowiła separator substancji ropopochodnych, a także niezwłocznie po uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego zleciła wykonanie projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego dla dwóch wiat na materiały sypkie oraz projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego kanalizacji z odprowadzeniem do potoku [...], a ponadto (przed wydaniem decyzji I instancji) uzyskała pozwolenie na budowę. W świetle powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W związku z powyższym, strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2023, poz. 1634, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodoprawnego. Tytułem wstępu należy wskazać, że przesłanki cofnięcia takiego pozwolenia są zawarte w art. 415 Prawa wodnego, przy czym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie miał pkt 5 tego przepisu, zgodnie z którym pozwolenie wodnoprawne można cofnąć lub ograniczyć bez odszkodowania, jeżeli zakład nie rozpoczął w terminie korzystania z uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego innych niż określone w art. 414 ust. 1 pkt 3 lub nie korzystał z tych uprawnień przez okres co najmniej 2 lat. Art. 414 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy stanowi z kolei, że pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych, robót lub działań na podstawie pozwoleń wodnoprawnych, o których mowa w art. 400 ust. 6, w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenia te stały się ostateczne. Powyższy sposób normowania oznacza, że organ administracji publicznej posiada uprawnienie, a nie obowiązek cofnięcia bądź też ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego w sytuacji zaistnienia którejkolwiek z przesłanek normatywnych wymienionych w analizowanym przepisie prawnym. Tak więc w sytuacji stwierdzenia niezgodności wykonania urządzenia z warunkami ustalonymi w pozwoleniu wodnoprawnym ww. przepis prawa nie obliguje organu do cofnięcia pozwolenia. Użycie przez ustawodawcę w powołanej normie sformułowania "może" świadczy o tym, że organ, wydając rozstrzygnięcie na jej podstawie, działa w warunkach uznania administracyjnego. Konstrukcja uznania administracyjnego wyraża się w możliwości wyboru konsekwencji prawnych w ustalonym stanie faktycznym sprawy. Uznanie administracyjne nie polega więc na swobodzie organu administracji, w zakresie odnoszącym się do ustalania stanu faktycznego. Działając w ramach uznania administracyjnego, organy administracji są zobligowane do szczegółowego zbadania stanu faktycznego i odzwierciedlenia w aktach sprawy wyniku postępowania dowodowego. Decyzja wydana w warunkach uznania administracyjnego nie może być zatem decyzją dowolną, lecz musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz w należyty sposób wyważać słuszny interes strony i interes społeczny (wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r., II GSK 863/10, LEX nr 966221). Wskazać należy, że w świetle art. 7 kpa na organach administracji spoczywa obowiązek uwzględniania z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany – zgodnie z zasadą z art. 7 kpa – załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Reasumując, konstrukcja uznania administracyjnego, zastosowana w art. 415 Prawa wodnego, oznacza, że nawet stwierdzenie zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie nie obliguje, a jedynie uprawnia organ do orzeczenia o cofnięciu pozwolenia wodnoprawnego. W związku z tym organ ma obowiązek precyzyjnie i wyczerpująco wykazać, z jakich powodów uznał cofnięcie pozwolenia za niezbędne zarówno z punktu widzenia interesu społecznego, jak i słusznego interesu indywidualnego. Jest to tym bardziej istotne, że adresaci pozwolenia ponoszą zazwyczaj znaczne koszty realizacji objętych nim urządzeń. Organ powinien także szczegółowo uzasadnić decyzję cofającą pozwolenie wodnoprawne. Uzasadnienie decyzji w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego musi zatem zawierać pewne istotne elementy treściowe, bez których weryfikacja legalności tej decyzji nie jest możliwa, tj., oprócz precyzyjnie określonych warunków wykonania pozwolenia wodnoprawnego, należy ściśle określić, jakimi dowodami organ kierował się, wydając rozstrzygnięcie, a z jakich przyczyn innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Obowiązki te dotyczą w całej rozciągłości także organu drugiej instancji, który zgodnie z wyrażoną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności postępowania, ma obowiązek samodzielnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W związku z tym jest zobligowany do zbadania wszystkich okoliczności sprawy. Powinno to znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. W niniejszej sprawie organy nie sprostały tym wymaganiom, naruszając zarówno dyspozycję art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, jak i art. 136 kpa. Na wstępie należy wyjaśnić, że pozwolenie wodnoprawne w zakresie, w jakim zostało cofnięte złożone jest z dwóch punktów. Strona skarżąca została uprawniona w pkt I.1 do wprowadzania wód opadowych i roztopowych zbieranych kanalizacją deszczową, a w pkt I.4 do wzniesienia obiektów budowlanych i wykonywania innych robót w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w międzywalu potoku [...]. Co istotne, uprawnienia te są ze sobą wzajemnie powiązane w ten sposób, że odprowadzanie wód nie może odbywać się bez budowy odpowiedniej infrastruktury, o której mowa w pkt I.4, przy czym do wykonania tej budowy konieczne jest wykonanie odpowiedniego projektu oraz uzyskanie odpowiedniego pozwolenia, a zatem przeprowadzenie całego postępowania administracyjnego w tym zakresie. W przedmiotowej sprawie inwestor po uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego wszczął odpowiednie postępowanie mające na celu budowę infrastruktury i ostatecznie uzyskał odpowiednie pozwolenie budowlane w dniu 16 czerwca 2023 r., a ponadto – jak twierdzi – wykonał przedmiotowe urządzenia. Pomimo tego, organ uznał za zasadne cofnięcie wydanego pozwolenia wodnoprawnego, nie jest jednak jasne na podstawie jakich przesłanek organy cofnęły wydane pozwolenie oraz dlaczego to zrobiły. Organ I instancji wskazał, że spółka nie rozpoczęła korzystania z uprawnień ustalonych pozwoleniem wodnoprawnym, a od dnia w którym przedmiotowa decyzja stała się ostateczna upłynął okres co najmniej 2 lat. Organ nie dostrzegł jednak, że z pkt II decyzji wodnoprawnej wynika jasno, iż pozwolenia wodnoprawnego określonego w pkt I.1 udzielono na czas określony tj. do dnia 30 listopada 2027 r., do której to kwestii organ w żaden sposób się nie odniósł. Samo nieprzystąpienie do korzystania z tego uprawnienia przed upływem powyższego terminu, bez analizy innych aspektów prawno-faktycznych w sprawie nie może być wystarczającą podstawą cofnięcia pozwolenia. Organ odwoławczy wskazał z kolei, że zasadniczą przyczyną cofnięcia pkt I.1 i I.4 pozwolenia wodnoprawnego jest wygaśnięcie tego pozwolenia w zakresie pkt I.2 i I.3, z uwagi na brak rozpoczęcia wykonywania urządzeń wodnych w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne stało się ostateczne, co znalazło wyraz w decyzji z dnia 21 lipca 2023 r. znak KR.ZUZ.3.4210.339.2023.BD. Brak rozpoczęcia wykonywania robót może być faktycznie podstawą wygaśnięcia pozwolenia w świetle art. 414 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego, jednakże wygaśnięcie części pozwolenia samo w sobie nie stanowi w świetle art. 415 Prawa wodnego przesłanki uzasadniającej cofnięcie uprawnień wodnoprawnych. Ponadto należy zarzucić organom, że w żaden sposób nie uzasadniły celowości swojej decyzji. Jak wyjaśniono powyżej, cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego ma charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak dowolności. Organ musi wyczerpująco uzasadnić swoje rozstrzygnięcie i odnieść się do zarzutów strony. Analizując zasadność wszczęcia postępowania w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, należy mieć świadomość, że jest to rozwiązanie najdalej idące, a analiza przesłanek zawartych w art. 415 wskazuje na sankcyjny charakter tego rozwiązania. Może do niego dojść w razie przekroczenia zasad korzystania z wód wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, wykonania urządzeń niezgodnie z tym pozwoleniem, nierealizowania obowiązków, zmniejszenia zasobów wód podziemnych, czy zagrożenia osiągnięcia celów środowiskowych. Rolą organów odpowiedzialnych za gospodarkę wodną jest natomiast wybranie z katalogu możliwych do zastosowania środków takiego rozwiązania, które zapewni skuteczną ochronę środowiska wodnego, będąc jednocześnie jak najmniejszą ingerencją w funkcjonowanie podmiotów korzystających z wód. Tymczasem w przedmiotowej sprawie prawdą jest, że skarżąca spółka nie przystąpiła od razu do korzystania z udzielonych jej uprawnień. Należy jednak wziąć pod uwagę, że po pierwsze – termin tego pozwolenia jeszcze nie minął, o czym mowa była już powyżej. Po drugie, wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do potoku [...] (pkt I.1. pozwolenia), wymagało wykonania robót budowlanych (pkt I.4. pozwolenia). Te mogły być natomiast podjęte dopiero po uzyskaniu pozwolenia budowlanego. Opóźnienie w rozpoczęciu wykonywania uprawnień wodnoprawnych miało zatem swoje racjonalne uzasadnienie. Strona podała jednak, że już w dniu wydania decyzji organu I instancji nie tylko uzyskała odpowiednie pozwolenie budowlane ale wykonała rozbudowę kanalizacji, a w 2018 r. zakupiła i posadowiła separator substancji ropopochodnych. Okoliczności te zostały podane w odwołaniu, organ II instancji w żaden sposób się jednak nie odniósł, ani nie podjął próby ich weryfikacji. Nie ustosunkował się również do pojawiającego się na tym tle zagadnienia, czy cofnięcie pozwolenia w takich okolicznościach, gdy strona wykonała już prace budowlane konieczne do realizacji udzielonych jej uprawnień – jest uzasadnione i racjonalne. Jak wskazano powyżej, nawet spełnienie przesłanek wymienionych w art. 415 Prawa wodnego nie zobowiązuje organu do cofnięcia pozwolenia, a stanowi wyłącznie uprawnienie do wydania takiego rozstrzygnięcia. Biorąc pod uwagę wskazane powyżej cechy decyzji uznaniowych, a także zasadę zaufania do organów administracyjnych, od organów tych należy oczekiwać, że wydane przez nich rozstrzygnięcie będzie racjonalne, a w tym przypadku – że będzie podyktowane ochroną wód z uwzględnieniem interesu strony. Skoro w przedmiotowej sprawie organy udzieliły stronie uprawnienia do szczególnego korzystania z wód, a w chwili obecnej strona poczyniła starania, a przede wszystkim nakłady umożliwiające realizację tego uprawnienia i wciąż zależy jej na takiej możliwości, organ winien uwzględnić jej interesy, a przynajmniej uzasadnić powody cofnięcia pozwolenia. Sam argument o niewykonywaniu uprawnień przez okres 2 lat nie spełnia tego wymagania. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą decyzją organu I instancji, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 1 p.p.s.a.