III OW 148/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Pomorskiego z dnia 30 listopada 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Pomorskiego a Prezydentem Miasta Gdańska w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wydania zezwolenia na przetworzenie odpadów postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Gdańska jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. UZASADNIENIE Marszałek Województwa Pomorskiego (dalej jako Marszałek) wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Gdańska (dalej jako Prezydent lub organ przekazujący) w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wydania zezwolenia na przetworzenie odpadów. W uzasadnieniu wniosku Marszałek wskazał, że zawiadomieniem z dnia [...] października 2023 r. Prezydent przekazał mu wniosek D. Oddział w Polsce (dalej jako spółka) w przedmiocie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów. We wskazanym zawiadomieniu Prezydent stwierdził, że właściwość Marszałka do załatwienia przedmiotowej sprawy wynika z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm., dalej jako u.o.p.). Zdaniem marszałka organ przekazujący błędnie założył, iż wskazany we wniosku proces przetwarzania odpadów należy zaliczyć do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 ze zm., dalej jako u.o.o.ś.). Uzasadniając swoje stanowisko Prezydent podał, że istnieje powiązanie technologiczne pomiędzy procesem przetwarzania odpadów a rozbudową terminalu kontenerowego [...] w Porcie Północnym w Gdańsku (dalej jako terminal kontenerowy). Organ przekazujący wskazał ponadto, iż dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie terminalu kontenerowego Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] października 2019 r., znak [...], w której rozbudowę zakwalifikowano do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie Marszałka warunkiem sine qua non uznania, że planowane przez spółkę przetwarzanie odpadów jest powiązane technologicznie z rozbudową terminalu kontenerowego jest przetwarzanie odpadów poprzez ich bezpośrednie wykorzystanie do budowy ("wbudowanie") przedmiotowego terminalu. Jednocześnie Marszałek wskazał, ażeby przetwarzanie odpadów poza instalacją przez spółkę było powiązane technologicznie z rozbudowa terminalu to musiałoby być prowadzone na podstawie pkt 10 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015 r., poz. 796, dalej jako rozporządzenie). Zdaniem Marszałka w okolicznościach sprawy wskazane przesłanki nie znajdują odzwierciedlenia w procesie przetwarzania odpadów planowanych przez spółkę, bowiem jak wynika ze złożonego wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów odpady o kodzie 17 05 04 (Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03) przetwarzane będą, w procesie R-12 (Wymiana odpadów w celu poddania ich któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R11, poza instalacją zgodnie z pkt 22 załącznika do rozporządzenia). Podsumowując Marszałek stwierdził, że ze względu na fakt, że poddawane przetworzeniu odpady o kodzie 17 05 04 nie zostaną przetworzone przez bezpośrednie wykorzystanie ich do rozbudowy terminalu kontenerowego, a dopiero wytworzony w wyniku przedmiotowego przetwarzania produkt (materiał budowlany) potencjalnie może zostać użyty do rozbudowy ww. terminalu albo wykorzystany do innych celów, w tym sprzedany osobom trzecim, w przedmiotowym przypadku ma miejsce brak powiązania technologicznego planowanego przez spółkę przetwarzania odpadów z rozbudową terminalu kontenerowego. Mając powyższe na uwadze ostatecznie wskazano na wadliwe przekazanie przedmiotowego wniosku do Marszałka. W odpowiedzi na wniosek Prezydent wniósł o wskazanie Marszałka jako właściwego do rozpoznania wniosku. Zdaniem Prezydenta w sprawie istnieje powiązanie technologiczne pomiędzy procesem przetwarzania odpadów, a rozbudową terminalu kontenerowego. Jednocześnie Prezydent podkreślił, że art. 3 ust. 1 pkt 13 u.o.o.ś definiuje przedsięwzięcie jako zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin. Przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. W ocenie Prezydenta spełniony jest warunek, wskazujący, że planowane przez spółkę przetwarzanie odpadów jest powiązane technologicznie, a nie tylko funkcjonalnie z rozbudową terminalu kontenerowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 u.p.p.s.a.). Spór ten może mieć wymiar pozytywny lub negatywny. W niniejszej sprawie wystąpił spór negatywny bowiem obie jego strony uważają, że nie są właściwe do rozpoznania wniosku spółki o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów o kodzie 17 05 04 poprzez, prowadzący do utraty statusu odpadów, odzysk w procesie R12 (wymiana odpadów w celu poddania ich któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R11) poprzedzony procesem R13 (magazynowanie odpadów poprzedzające którykolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R12). Na wstępie zwrócić należy uwagę, iż ogólna właściwość do wydania decyzji zezwalającej na prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wynika z art. 41 ust. 3 u.o.p. Stosownie do treści art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a) u.o.p. marszałek województwa jest organem właściwym dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu u.o.o.ś. Przepisy art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b) – d) u.o.p. wskazują pozostałe, ściśle określone, przypadki właściwości marszałka województwa, przy czym nie mają one zastosowania w niniejszej sprawie. Z kolei z art. 41 ust. 3 pkt 2 u.o.p. wynika, że w pozostałych przypadkach organem właściwym jest starosta. Właściwość rzeczowa marszałka województwa obejmuje zatem m. in. przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy środowiskowej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 u.o.o.ś, przedsięwzięcie to zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w środowisko polegająca na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin. Przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Rodzaje przedsięwzięć zaliczanych do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wymienia § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839). Nie ulega przy tym wątpliwości, że dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie terminalu kontenerowego wydana została decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, w której rozbudowę zakwalifikowano do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Powiązanie technologiczne między przedsięwzięciami to związek, który powoduje, że przedsięwzięcia wspólnie tworzą zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy. Rozbudowa terminalu kontenerowego oraz przetwarzanie odpadów wytworzonych w ramach prowadzonych robót budowlanych są oczywiście przedsięwzięciami odrębnymi rodzajowo. Zagadnieniem, na które wskazują organy w sporze co do właściwości, pozostaje zatem kwestia ustalenia związku pomiędzy tymi przedsięwzięciami, który pozwoliłby na stwierdzenie ewentualnego powiązania technologicznego. Jakkolwiek samo powstanie odpadów jest immanentnie związane z rozbudową terminalu kontenerowego to szczególnej uwagi pod katem odpowiedniej kwalifikacji wymaga ich dalsze przetwarzanie. Co istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu to spostrzeżenie, iż w wyjaśnieniach spółki z dnia [...] września 2023 r. wyraźnie wskazano, że: "Odpady, które w wyniku przetwarzania utracą status odpadów, staną się materiałem budowlanym i będą mogły być wykorzystane przez Wnioskodawcę w ramach prowadzonych przez niego prac budowlanych, w tym podczas budowy terminalu [...], lub zostać sprzedane jako materiał budowlany innym przedsiębiorcom." W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ewentualna tylko możliwość wykorzystania odpadów powstałych w trakcie prowadzonych robót budowlanych nie pozwala na przyjęcie, że mamy do czynienia z przedsięwzięciami, które wspólnie tworzyłyby zorganizowaną całość nakierunkowaną na ten sam cel gospodarczy, jakim jest rozbudowa terminalu kontenerowego. Z oświadczenia spółki nie wynika bowiem, że odpady mają służyć wyłącznie do rozbudowy planowanej inwestycji. Mowa jest raczej o tym, że będą one mogły być w tym celu wykorzystywane, przy czym na równi z tym celem stawiana jest możliwość ich sprzedaży innym przedsiębiorcom, dla których cel wykorzystania wskazanych odpadów może być całkowicie odmienny. Należy podzielić zatem stanowisko Marszałka, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 3 ust. 1 pkt 13 u.o.o.ś., a w rezultacie nie można przeto uznać, że przetwarzanie odpadów i rozbudowa terminalu kontenerowego stanowi jedno przedsięwzięcie. Nadto sam fakt prowadzenia rozbudowy terminalu portowego oraz przetwarzanie odpadów wytworzonych w ramach prowadzonych robót budowlanych nie świadczy automatycznie o właściwości marszałka województwa do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Tym samym w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie może mieć zastosowanie art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a) u.o.p. dla wskazania właściwości Marszałka. W związku z powyższym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organem właściwym w sprawie wydania zezwolenia na przetworzenie odpadów w sposób wskazany w przedmiotowym wniosku będzie, stosownie do art. 41 ust. 3 pkt 2 u.o.p., Prezydent. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w zw. z art. 4 u.p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.