I OSK 2230/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.G. i Z.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 173/22 w sprawie ze skargi H.G. i Z.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 30 grudnia 2021 r. nr SKO.PS.4040.1826.2021 w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z 19 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 173/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej wyrok II SA/Po 173/22) oddalił skargę H.G. i Z.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 30 grudnia 2021 r. nr SKO.PS.4040.1826.2021 w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego (k. 39, 52-57 akt sądowych). Skargę kasacyjną wywiedli H.G. i Z.G. (dalej skarżący lub skarżący kasacyjnie), reprezentowani przez adw. A.A., działającą w substytucji adw. Ł.P., zaskarżając wyrok II SA/Po 173/22 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c [ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej ppsa)], a w szczególności: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 [ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej kpa)], a w szczególności przeprowadzenie procesu administracyjnego z naruszeniem fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady prawdy obiektywnej, zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu strony, zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, w tym zwłaszcza zasady równości stron przez błędne ustalenie stanu faktycznego - sytuacji materialnej i majątkowej skarżących, bez rzetelnego zbadania przez organ okoliczności leżących u podstaw złożonego przez nich wniosku i rzetelnej analizy ich sytuacji, a także brak ustaleń dotyczących indywidualnej sytuacji skarżących, co doprowadziło do negatywnego rozpoznania wniosku skarżących o pomoc, mimo że w tym zakresie nie poczyniono odpowiednich ustaleń. Skarżący kasacyjnie wnieśli o: uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Poznaniu; ewentualnie o zmianę orzeczenia w przez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta P. [z 24 sierpnia 2020 r. nr MOPS.PS.4035.556.2018], którą odmówiono skarżącym przyznania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego; zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu, oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone nawet w części. Skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy (k. 61-63, 69 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o oddalenie skargi [kasacyjnej] (k. 76-78v akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać. Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2 i 3 ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Skarżący kasacyjnie postawili wyłącznie zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, kwestionując aprobowane przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne, dokonane przez organy administracji publicznej obu instancji, w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa). Ich zdaniem, Sąd I instancji błędnie aprobował ustalony przez organy obu instancji stan faktyczny w zakresie sytuacji materialnej i majątkowej skarżących. W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 174 ppsa stauuje dwie odrębne podstawy wniesienia skargi kasacyjnej. Nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie ich na poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw. Jako podstawę kasacyjną należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, gdyż sąd nie powinien się domyślać intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem skarżonego wyroku (wyroki NSA z: 21.2.2005 r., GSK 1310/04; 4.12.2012 r. II OSK 2193/12; 12.3.2013 r. II GSK 2468/11, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 874, nb 5, 6). W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że zwrot "w szczególności", używany powszechnie w praktyce adwokacko-radcowskiej przy opisywaniu podstaw kasacyjnych przed wymienieniem przepisów uznawanych przez skarżącego za naruszone, jest semantycznie pusty, co oznacza, że Sąd Najwyższy [Naczelny Sąd Administracyjny] rozpoznając kasację uwzględnia tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wymienione w kasacji jako naruszone (postanowienie SN z 26.9.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39; uzasadnienie wyroku SN z 27.1.1999 r. II CKN 151/98, OSNC 1999/7-8/134; wyroki NSA z: 22.1.2013 r. II OSK 1474/11; 6.6.2013 r. I FSK 825/12). Autor skargi kasacyjnej podniósł, że organy zaniechały rzetelnego zbadania okoliczności leżących u podstaw złożonego przez nich wniosku i rzetelnej analizy ich sytuacji, nie dokonując ustaleń dotyczących ich indywidualnej sytuacji, co doprowadziło do negatywnego rozpoznania wniosku o pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego na pokrycie kosztów zużycia energii elektrycznej. Autor skargi kasacyjnej nie podniósł zarzutu naruszenia art. 8 § 1 ani art. 9 kpa. Autor skargi kasacyjnej nie postawił zarzutu błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego, co uniemożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę wyroku I instancji w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa). Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, zm. poz. 655, dalej ppsa): art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, zm. 1491; z 2020 r. poz. 2320; z 2021 r. poz. 2052, dalej kpa), okazał się niezasadny. Sąd administracyjny nie stanowi III instancji w toku postępowania administracyjnego, lecz - zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 § 1 i 2 ppsa oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137, zm. z 2022 r. poz. 1259, dalej pusa) - kontroluje w ramach postępowania sądowoadministracyjnego działalność administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. W myśl art. 1 § 2 pusa, kontrola [działalności administracji publicznej], o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny, jako organ wymiaru sprawiedliwości, a nie organ administracyjny, nie orzeka na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ocenia jedynie, czy przepisy postępowania administracyjnego zostały prawidłowo zastosowane przez organy administracji. Sąd administracyjny w sprawach zakończonych decyzją administracyjną lub postanowieniem - co do zasady - nie ustala stanu faktycznego, lecz kontroluje sprawę rozpoznaną w postępowaniu administracyjnym, w toku którego organy administracji ustalają stan faktyczny. Kontrola prawidłowości ustaleń organów administracji publicznej obu instancji została dokonana przez Sąd I instancji prawidłowo. Skarżący nie kwestionowali ustaleń organów, z których wynikało, że nie spełniali oni kryterium dochodowego z art. 8 ust. 1 pkt 3 ups. Trafnie Sąd zwrócił uwagę, że w toku kontrolowanego postępowania skarżący nie podnieśli żadnej okoliczności wskazującej na istnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" (s. 5-6 uzasadnienia wyroku II SA/Po 137/22). Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z art. 7 i 77 kpa wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ obowiązany jest przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z 26.10.1984 r. II SA 1205/84, ONSA 1984/2/98, aprobowany przez B. Adamiak w: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2022, s. 88-89 nb 8-9). Wywiad środowiskowy, w myśl art. 107 ust. 1 ups ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny. Rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe, a ponieważ sporządzany jest na urzędowym formularzu, stanowi jednocześnie protokół w rozumieniu kpa. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie jest pogląd, że protokół ten ma charakter dokumentu urzędowego, do którego należy stosować art. 68 § 1 i 2 kpa (wyrok NSA z: 10.11.1994 r. I SA 1073/94 z glosą W. Chróścielewskiego, ST 1997/3/76; 17.6.1994 r. I SA 336/94 z akceptującą glosą J.P. Tarno i M. Woźniaka, OSP 1996/ 4/76; S. Nitecki w: C. Martysz, S. Nitecki i G. Szpor, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Gdańsk 2001 s. 326; A. Matan, S. Nitecki, Wywiad jako środek dowodowy w sprawach z zakresu pomocy społecznej i wsparcia społecznego, Casus 2008/3/s.10-15). Protokół - jako dokument urzędowy - korzysta z domniemania prawdziwości (art. 76 § 1-3 kpa). Dowód z wywiadu jest konglomeratem dowodowym, polegającym na równoczesnym skonfrontowaniu oświadczeń strony, zeznań świadków, wyników oględzin w miejscu pobytu strony, treści dokumentów urzędowych i prywatnych (W. Maciejko w: W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, LexisNexis 2013, s. 370 uw. 4, s. 375-376, uw. 2). Szczególnym rodzajem dowodu przewidzianym w ustawie o pomocy społecznej jest rodzinny wywiad środowiskowy. Składa się on na postępowanie wyjaśniające, poprzedzające rozstrzygnięcie każdej sprawy dotyczącej świadczeń (z wyjątkami - nie dotyczącymi kontrolowanej sprawy - uw. NSA]. W myśl art. 107 ust. 1 ups rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin ubiegających się o świadczenia oraz korzystających ze świadczeń. W orzecznictwie Sądów administracyjnych podkreśla się niezwykle ważną rolę wywiadu środowiskowego w sprawach pomocowych. Jest on bowiem sposobem zbierania informacji, rozmową z osobą starającą się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej (i jej rodziną), swoistym trybem postępowania dowodowego (wyrok NSA z 7.5.2002 r. I SA 3337/01, Lex 81651). Wywiad środowiskowy przeprowadza pracownik socjalny. W przypadku kolejnego ubiegania się o pomoc przez ten sam podmiot nie przeprowadza się nowego wywiadu środowiskowego, a jedynie aktualizuje poprzedni. W stosunku do osób korzystających ze stałych form pomocy społecznej aktualizację wywiadu sporządza się co najmniej raz na 6 miesięcy, nawet jeżeli nie nastąpiła zmiana danych. Rodzinny wywiad środowiskowy jest niewątpliwie najważniejszym dowodem w postępowaniu w sprawie przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, z uwagi bowiem na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej trudno ją zastąpić innymi środkami dowodowymi (wyroki: WSA w Białymstoku z 10.1.2012 r. II SA/Bk 659/11, Lex 1104498; NSA z 19.4.2011 r. IOSK 60/11, Lex 1081038). Wywiad nie jest jedynym możliwym dowodem, a w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej należy dopuścić także inne dowody z odpowiednim zastosowaniem Kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza gdy występują przeszkody w przeprowadzeniu wywiadu I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, Wolters Kluwer 2023, s. 510-512). Wywiad nie zastępuje innych dowodów, przewidzianych w kpa, ani ich nie wyklucza. Dowodem jest wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 kpa). W kontrolowanej sprawie, po wpłynięciu wniosku skarżących z 12 kwietnia 2018 r., doświadczony pracownik socjalny - Specjalista Pracy Socjalnej mgr A.W., przeprowadziła dnia 13 kwietnia 2018 r. szczegółowy wywiad środowiskowy z H.G., w miejscu zamieszkania obojga wnioskodawców. Nadto organ przeprowadził dowody z potwierdzonych za zgodność z oryginałem odpisów decyzji o waloryzacji emerytur: H.G., Z.G.; orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS dotyczącego skarżącego; faktury za energię elektryczną z 3 kwietnia 2018 r.; 3 faktur za leki wykupione przez skarżącego w aptece (w błędnie nieponumerowanych aktach administracyjnych). Prawomocnym wyrokiem z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Po 217/19 (dalej wyrok II SA/Po 217/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 28 grudnia 2018 r. nr SKO.PS.404.M.693.2018 a zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia 17 kwietnia 2018 r. nr MOPS.PS. 4035.556.2018 o odmowie przyznania skarżącym pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego na pokrycie kosztów zużycia energii elektrycznej z wniosku skarżących z 12 kwietnia 2018 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał - w zakresie istotnym dla kontrolowanej sprawy: "Z uwagi na pominięcie jednej ze stron w postępowaniu, Sąd nie mógł zająć stanowiska co do meritum sprawy, tj. przesądzić, czy organy zasadnie odmówiły przyznania wnioskowanej pomocy. Rozpoznając sprawę ponownie organ zobowiązany będzie do przeprowadzenia postępowania z osobistym udziałem obydwu małżonków (chyba, że ustanowią pełnomocnika), prawidłowo oznaczy strony w decyzjach oraz dokona prawidłowych doręczeń, a przed wydaniem decyzji umożliwi stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów stosownie do przepisu 10 § 1 K.p.a." (s. 5 uzasadnienia wyroku II SA/Po 217/19). Ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu wyroku II SA/Po 217/19 wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy (art. 153 ppsa). W toku ponownego rozpoznania sprawy z wniosku z 12 kwietnia 2018 r., wykonując wskazania wyrażone w uzasadnieniu wyroku II SA/Po 217/19, dnia 25 lutego 2020 r. pracownik socjalny złożył wizytę w miejscu zamieszkania skarżących; wówczas skarżący odmówili zgody na podpisanie wywiadu twierdząc, że nie otrzymali od swego pełnomocnika [odpisu] wyroku [II SA/Po 217/19]. Starszy Specjalista Pracy Socjalnej mgr A.W. mailem zwróciła się do adw. A.K. o informację, czy doręczono skarżącym [odpis] "wyroku II SA/Po 217/19 [...] Tutejszy Ośrodek prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie [...] w związku z treścią w/w wyroku, zgodnie z którym organ został zobowiązany do ponownego przeprowadzenia postępowania z uwzględnieniem wytycznych wyroku.". Mailem z 2 marca 2020 r. adw. A.K. poinformował, "że wyrok [W]ojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu został przesłany do skarżących". W notatce służbowej z 18 marca 2020 r. Starszy Specjalista Pracy Socjalnej mgr A.W. wskazał: "Dnia 25.02.2020 r. przeprowadzono rozmowę w miejscu zamieszkania p. H. i Z. G. [...] Wizytę złożono celem przeprowadzenia wywiadu w związku z wyrokiem [...] II SA/Po 217/19. MOPS został zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem wytycznych wyroku. Podczas rozmowy p. G. poinformowali, iż nie podpiszą żadnych dokumentów dot. wywiadu, ponieważ nie otrzymali od pełnomocnika w/w wyroku (odmówili wglądu do wyroku, który posiadał tut. MOPS. Wg informacji klienta pełnomocnik to p. A.K.. [...] ponownie dnia 5.03.2020 r. złożono wizytę w m-cu zamieszkania p. G., jednak nie zastano ich w domu. Pozostawiono wezwanie z prośbą o pilny kontakt w sprawie wywiadu, jednak do dnia dzisiejszego p. H. i Z. G. nie skontaktowali się z tut. MOPS. Próby kontaktu telefonicznego również nie są skuteczne. Starszy Specjalista Pracy Socjalnej mgr A.W. usiłowała przeprowadzić wywiad środowiskowy dnia 30 czerwca 2020 r. z obojgiem skarżących, w miejscu ich zamieszkania, lecz oboje odmówili złożenia podpisów "ze wzg.[lędu] na niewyrażenie zgody na wywiad środowiskowy" (s. 2 kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego Część IV - wszystkie te dokumenty w błędnie nieponumerowanych aktach administracyjnych). Prawomocnym wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po 283/21 (dalej wyrok II SA/Po 283/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia z 1 lutego 2021 r. nr SKO.PS.4040.2194.2020 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W postępowaniu odwoławczym skarżący złożyli pismo z 24 listopada 2021 r., wnosząc jedynie o ustanowienie adwokata z urzędu (k. 14 akt Kolegium). W wyniku ponownego rozpoznania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wydało zaskarżoną decyzję z 30 grudnia 2021 r. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, organy obu instancji prawidłowo oceniły zebrane w sprawie ww. dowody z dokumentów - w tym obu protokołów wywiadów środowiskowych, w tym z oświadczeń skarżącej odebranych w trakcie wywiadu środowiskowego dnia 13 kwietnia 2018 r., w powiązaniu z pozostałymi ww. dowodami zebranymi w sprawie, wynika jednoznacznie, że poczynione przez organy obu instancji są prawidłowe. Sąd I instancji trafnie nie dopatrzył się naruszenia przez organy zasady prawdy obiektywnej, zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 kpa); obowiązku w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego strony (art. 77 § 1 kpa); swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Zgodnie z art. 41 pkt 1 ups, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, zarówno co do samego przyznania świadczenia, jak i jego wysokości. Oznacza to, że decyzje w przedmiotowym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego, przy czym działania organu w tym zakresie nie cechuje dowolność. Przy podjęciu decyzji musi się on kierować jasnymi, czytelnymi i weryfikowalnymi kryteriami, a decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia powinna zawierać uzasadnienie, z którego wynikać będzie jakie czynniki zdecydowały o jej treści. Wysokość przyznawanego świadczenia determinuje z jednej strony zakres zgłaszanych potrzeb, z drugiej zaś możliwości finansowe organów pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ups). Pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, a zatem strona w pierwszej kolejności, w celu zaspokojenia swoich potrzeb, winna wykorzystać własne możliwości i środki, a dopiero, gdy okażą się one niewystarczające, może zwrócić się o pomoc państwa w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej. W doktrynie i orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny istnienia w stanie faktycznym okoliczności odpowiadających kierunkowym dyrektywom wyboru, ale w możliwości negatywnego dla strony rozstrzygnięcia nawet w sytuacji istnienia "uzasadnionych okoliczności dotyczących rodziny". Jednakże, wybór ten poprzedzać ma należyte zgromadzenie i przeanalizowanie materiału dowodowego, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Wszystkie te elementy winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. W szczególności, gdy decyzja jest dla strony niekorzystna, organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący wyjaśnić przyczyny i przebieg rozumowania prowadzącego do wydania rozstrzygnięcia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się konieczność należytego wyważenia dwojakiego rodzaju interesów, o których stanowi art. 7 kpa: interesu społecznego oraz interesu obywateli przy podejmowaniu decyzji opartej na uznaniu administracyjnym (wyroki NSA z: 20.3.2002 r. V SA 2036/01; 21.6.2001 r. V SA 3718/00; 30.6.2000 r. V SA 2880/99, cbosa). Dyrektywa postępowania zamieszczona w art. 7 kpa nie jest "martwym", nic nieznaczącym nakazem, lecz winna znaleźć właściwe odzwierciedlenie w postępowaniu organu administracji. Organ zobowiązany jest, po zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego w sprawie (w myśl art. 77 § 1 kpa), uwzględnić oba aspekty: ogólny i konkretny sprawy i wyważyć, który z nich zasługuje w danym wypadku na ochronę. W art. 7 kpa brak jest jakiejkolwiek szczególnej podstawy do przedkładania względu społecznego nad indywidualnym i odwrotnie. Z założenia są to dobra o równej wartości. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności i wymaga uzasadnienia odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. Decyzje uznaniowe winny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak by nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi wynikać, między innymi, że organ nie pozostawił poza swymi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Organ winien również rozważyć, czy za wydaniem konkretnej decyzji przemawia interes społeczny, czy też słuszny interes obywatela, zgodnie z art. 7 kpa. Autor skargi kasacyjnej nie postawił zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 107 § 3 kpa. Uznanie administracyjne w tym przypadku nie nosiło znamion dowolności. Wbrew twierdzeniu skarżących kasacyjnie organy administracyjne rozpatrujące niniejszą sprawę dostatecznie wyjaśniły stan faktyczny, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa); w sposób wyczerpujący zebrawszy i rozpatrzywszy cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa). Brak jest podstaw do stwierdzenia, by organy nie oceniły stopnia udowodnienia okoliczności faktycznych powoływanych przez stronę na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa). Organy obu instancji, przeprowadziły w sposób dostateczny postępowanie dowodowe odnośnie do rzeczywistej sytuacji życiowej, dochodowej i majątkowej skarżących kasacyjnie. Prawidłowo w wyniku tego postępowania ustaliły stan faktyczny, który następnie poddały ocenie. Ocena ta odpowiadała normie prawa materialnego (art. 41 pkt 1 ups). Sytuację życiową i materialną rodziny ustalono na podstawie wywiadu środowiskowego z 13 kwietnia 2018 r. Ustalono, że małżonkowie prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Skarżący kasacyjnie jest osobą całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji trwale, natomiast skarżąca kasacyjnie ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności na stałe. Na dochód rodziny składały się: świadczenie rentowe skarżącego kasacyjnie w wysokości 1.093,96 zł z dodatkiem pielęgnacyjnym oraz emerytura skarżącej kasacyjnie w wysokości 1.044,78 zł. Dochód rodziny łącznie wynosił 2.138,74 zł. W marcu 2018 r. rodzina uzyskała pomoc finansową na częściowe pokrycie kosztów zużycia energii elektrycznej w wysokości 300 zł. Na podstawie zgromadzonych dokumentów obliczono średnie miesięczne wydatki rodziny na 771,46 zł, w tym leki - 56,29 zł (suma z faktur za luty i marzec 2018 r. w przeliczeniu na miesiąc), czynsz - 510 zł, prąd - 915,51 zł na 3 miesiące, uwzględniając pomoc finansową w kwocie 300 zł, miesięczny koszt przypadający rodzinie do zapłaty rachunku za prąd wynosił 205,17 zł. Po uregulowaniu zadeklarowanych wydatków, rodzina dysponowała kwotą 1.367,28 zł na inne potrzeby. Niewątpliwie, skarżący znajdują się w trudnej sytuacji dochodowej, majątkowej i zdrowotnej. Sąd ma świadomość, że choroby, na które cierpią, a które są przyczyną stwierdzonych w ich przypadku niepełnosprawności, utrudniają im codzienne funkcjonowanie. O ile skarżący jest całkowicie niezdolny do pracy i samodzielnej egzystencji trwale i pobiera jedynie rentę w wysokości 1.093,96 zł miesięcznie, nie mając możliwości dorobienia ponad tę kwotę, o tyle skarżąca, co do której stwierdzono niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym na stałe, nie ma stwierdzonej całkowitej niezdolności do pracy. W aktach sprawy (zarówno administracyjnych, jak i sądowych) brak jest dokumentu w postaci orzeczenia o niepełnosprawności skarżącej. W tej sytuacji niemożliwe było zweryfikowanie, jakie schorzenie lub schorzenia stanowią przyczynę umiarkowanego stopnia niepełnosprawności skarżącej, orzeczonego od 22 grudnia 2017 r. na stałe. Umiarkowany stopień niepełnosprawności pozwala domniemywać, że jej przyczyna nie jest na tyle poważna, że eliminuje możliwość uzyskiwania dodatkowego, choćby drobnego, dochodu przez skarżącą. Nawet gdyby w jej przypadku zaburzenia chorobowe powodowały jej całkowitą niezdolność do pracy, w tym w zakładzie aktywności zawodowej, to nie przedstawiła ona dowodu na tę okoliczność. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał żadnego dowodu, którego organy nie przeprowadziły w sprawie, a który spowodowałby inną ocenę zaskarżonej decyzji. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do ustalenia, że skarżąca jest całkowicie niezdolna do pracy. W tej sprawie istotne jest także - na co trafnie zwrócił uwagę zarówno Sąd I instancji, jak i Kolegium - że opłaty zużycie energii elektrycznej należą do stałych opłat, przewidywalnych i niemających charakteru nadzwyczajnych ani wyjątkowych. Zużycie energii można śledzić na bieżąco, odczytując wskazania licznika, co - w połączeniu z wiedzą na temat dotychczasowych kosztów zużycia energii - umożliwia oszacowanie miesięcznych kosztów jej zużycia i daje możliwość finansowego zabezpieczenia przez systematycznie odkładanie kwoty niezbędnej na opłacenie przyszłego rachunku. Organy, nie stwierdziwszy, że zaszły specjalne okoliczności uzasadniające przyznanie skarżącym pomocy finansowej ze środków będących w dyspozycji ośrodka pomocy społecznej, prawidłowo oceniły, że będący w ich comiesięcznej dyspozycji dochód, przy racjonalnym gospodarowaniu, winien wystarczyć na pokrycie kosztów zużycia energii elektrycznej. Naczelny Sąd Administracyjny, za Sądem I instancji, podziela tę ocenę. Z akt sprawy nie wynika, by w okresie od stycznia 2018 r. do marca 2018 r. ani w czasie bezpośrednio poprzedzającym ten okres wydarzyło się cokolwiek nadzwyczajnego, co w istotny sposób zaburzyłoby budżet domowy skarżących, uniemożliwiając im uregulowanie zobowiązania z tytułu zużycia energii elektrycznej ponad przyznaną kwotę 300 zł. Orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, stwierdzonym wobec skarżącej na stałe w dniu 22 grudnia 2017 r., samo w sobie nie stanowi takiej okoliczności. Nie istnieje bowiem bezpośredni związek przyczynowy między tym faktem a niemożnością pokrycia zobowiązania za prąd za kolejne 3 miesiące. Fakt ten nie świadczy o niemożności dodatkowego zarobkowania przez skarżącą. Nawet gdyby przyjąć, że skarżąca nie ma takiej możliwości - czego nie sposób jednoznacznie wykluczyć - to posiadane środki, przy dochowaniu należytej staranności, pozwalałyby na pokrycie opłat za prąd w spornym okresie. Mimo że skarżący żyją na granicy ubóstwa - co nie ulega wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego - okoliczność ta nie uzasadnia każdoczesnego uwzględnienia przez organ administracji wniosku strony o przyznanie specjalnego zasiłku celowego, jeżeli nie stwierdzono wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku, będącego ustawową przesłanką możliwości (charakter fakultatywny, nie obligatoryjny; w granicach swobodnego uznania administracyjnego) przyznania wnioskowanego świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Zarzut naruszenia zasady prawdy obiektywnej, o której stanowi art. 7 kpa, wedle której w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, jest o tyle bezzasadny, że zasada ta nie została naruszona przez organy administracji w tej sprawie. Zarzut naruszenia art. 7 kpa powiązany jest z zarzutem naruszenia art. 77 § 1 kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego ściśle związane bowiem jest ze stosowaniem zasady prawdy obiektywnej i wynikającą z art. 80 kpa zasadą swobodnej oceny dowodów, zgodnie z którą organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Brak jest przesłanek w tej sprawie do stwierdzenia naruszenia którejkolwiek z wymienionych zasad. Skarżący jednoznacznie od dnia 25 lutego 2020 r. uchylali się od współpracy z Ośrodkiem Pomocy Społecznej i nie przedkładali jakichkolwiek dowodów; uchylali się od udziału w kolejnym rodzinnym wywiadzie środowiskowym (wbrew art. 153 ppsa) a nawet od kontaktów telefonicznych z Ośrodkiem. Okoliczności, na które zwracał uwagę Autor skargi kasacyjnej, jako te, których organy nie uwzględniły, nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy. Skarżący sformułowali wniosek o przyznanie na ich rzecz specjalnego zasiłku celowego, w żaden sposób nie argumentując, na czym miałby polegać przypadek szczególnie uzasadniony, który stanowiłby podstawę do zastosowania art. 41 pkt 1 ups. Wskazali jedynie, że ich dochody nie wystarczają na samodzielne pokrycie kosztów zużycia energii elektrycznej za okres od stycznia 2018 r. do marca 2018 r. oraz że skarżąca dnia 22 grudnia 2017 r. została zaliczona przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Poznaniu do stopnia niepełnosprawności umiarkowanej na stałe. W przypadku powoływania się przez stronę na przypadek szczególnie uzasadniony, o którym stanowi art. 41 pkt 1 ups, w sytuacji w której strona ta nie wyjaśnia, na czym ów przypadek miałby polegać, trudno oczekiwać, że wniosek taki zostanie rozpatrzony pozytywnie. O ile organy administracji są obowiązane do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, na zasadzie swobodnej oceny dowodów, w dążeniu do ustalenia prawdy obiektywnej, o tyle nie są one w stanie zastąpić stron w przypadku, w którym kluczowe dla rozstrzygnięcia jest ustalenie okoliczności szczególnej, na którą strony się powołują, która stanowi przesłankę do pozytywnego załatwienia sprawy, zgodnie z wnioskiem stron. Organy nie mogą w tym zakresie domyślać się, jaki szczególny przypadek strona ma na myśli ani prowadzić postępowania wyjaśniającego niejako "po omacku". Znamienne jest, że nawet w skardze kasacyjnej jej Autor nie dookreślił, na czym miałby polegać przypadek szczególnie uzasadniony, o którym stanowi art. 41 pkt 1 ups. W tej sytuacji zarówno Naczelny Sąd Administracyjny, jak i na wcześniejszych etapach: Sąd I instancji i organy administracyjny oprzeć mogły się jedynie na ogólnej sytuacji życiowej, dochodowej i majątkowej skarżących. Niesatysfakcjonujący dla skarżących wynik postępowania administracyjnego nie świadczy o naruszeniu przez organy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, lecz o odmiennej ocenie faktów w zestawieniu z normą materialnoprawną zawartą w art. 41 pkt 1 ups. Zabezpieczenie społeczne opiera się na zasadach pomocniczości i solidarności, zakotwiczonych w preambule Konstytucji RP. Z zasady pomocniczości wynika podział zadań między obywateli, stowarzyszenia, fundacje, samorządy terytorialne i państwo (Wojciech Łączkowski, Etyczne aspekty finansowania potrzeb socjalnych ze środków publicznych, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny z 2004/1/, s. 8 i n.). Rozmiar świadczeń zabezpieczenia społecznego w znacznym stopniu zależy od kondycji danej gospodarki, dla której nie może być nadmiernym, a jedynie adekwatnym obciążeniem. Podatnicy co do zasady nie mogą bowiem pokrywać pełnych kosztów utrzymania osób mających własne źródła dochodów i własny majątek - nawet ubogich. W tej sprawie nie doszło do odstąpienia od zasady pomocy Państwa osobom, które znalazły się w sytuacji szczególnie uzasadniającej udzielenie im zabezpieczenia społecznego, lecz w wyniku swobodnej oceny okoliczności, na zasadzie uznania administracyjnego, odmówiono udzielenia skarżącym tej pomocy. Działanie organów i jego ocena przez Sąd I instancji były w tym aspekcie zgodne z prawem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, słuszne jest stanowisko organów administracyjnych i Sądu I instancji, że brak było w niniejszej sprawie przesłanek do przyznania na rzecz skarżących świadczenia w postaci specjalnego zasiłku celowego na pokrycie kosztów zużycia energii elektrycznej wobec niezaistnienia ku temu szczególnych okoliczności. Mimo znajdowania się w trudnej sytuacji życiowej, skarżący nie wyjaśnili na czym miałby polegać przypadek szczególnie uzasadniony, który mógłby stanowić podstawę do przyznania na ich rzecz świadczenia, o którym stanowi art. 41 pkt 1 ups, zgodnie ze złożonym przez nich wnioskiem. Bytowanie na granicy ubóstwa nie stanowi samoistnej przesłanki do przyznania specjalnego zasiłku celowego. Uznanie administracyjne organów w tej sprawie było racjonalne i słuszne, jako że Państwa nie stać na pomoc każdej osobie znajdującej się w analogicznej sytuacji do skarżących kasacyjnie. Uznanie administracyjne organów obu instancji było swobodne, pozbawione cech dowolności i odpowiadało treści normy materialnoprawnej zawartej w art. 41 pkt 1 ups. Ocena legalności zaskarżonych decyzji dokonana przez Sąd I instancji była prawidłowa. Skarżący nie przedstawili przekonywającej argumentacji, która mogłaby stanowić podstawę do podważenia zaskarżonego wyroku. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej w tej sprawie nie mogły być skuteczne. W konsekwencji, zaskarżony wyrok w całości odpowiada prawu, a skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Pełnomocnik z urzędu winien wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z odrębnym wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy (art. 258 § 2 pkt 8 ppsa), składając stosowne oświadczenie.