II GW 108/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Starosty Powiatu Wałbrzyskiego z dnia 12 września 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Powiatu Wałbrzyskiego a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie zatwierdzenie projektu czasowej organizacji ruchu drogowego postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Wnioskiem z 12 września 2023 r. Starosta Powiatu Wałbrzyskiego (dalej zwany "Starostą"), na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej zwanej "p.p.s.a."), wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad (dalej zwanym "GDDKiA"), w sprawie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu drogowego zgodnie z wnioskiem z 6 lipca 2023 r. Firmy I. W uzasadnieniu wniosku organ zaznaczył, że GDDKiA pismem z 20 lipca 2023 r., przekazał do Starosty jako do organu właściwego wniosek Firmy I. Wniosek dotyczy zatwierdzenia projektu czasowej organizacji ruchu drogowego, na czas wykonywania robót budowlanych związanych z wykonaniem przyłącza wodociągowego, do zespołów budynków wielorodzinnych na dz. [...] obr. [...] w S. Projekt organizacji ruchu obejmuje łącznicę na ulicy [...]. Organ wskazał Starostę Wałbrzyskiego jako właściwego ze względu na to, że jest on zarządzającym ruchem na wymienionej drodze. Starosta zauważył jednak, że przedmiotowy odcinek drogi leży na działce drogowej nr [...] obr. [...], która stanowi własność Skarbu Państwa. Trwały zarząd sprawuje GDDKiA. Przedmiotowa działka, decyzją Wojewody Dolnośląskiego Nr 5/12 o zezwoleniu na realizacją inwestycji drogowej z 11 kwietnia 2012 r., została przejęta na rzecz Skarbu Państwa dla realizacji inwestycji pn. "Budowa obwodnicy miasta W.". Weszła ona w obszar przebudowy dróg, które łącznie tworzą węzeł komunikacyjny włącznie z [...] w S. Ulica [...] na odcinku ok. 200m od rozdziału pasów ruchu na obwodnicy tworzy jednokierunkowy pas wyłączenia i stanowi łącznicę między obwodnicą, a drogami niższej kategorii. Rozprowadza ona ruch z węzła do skrzyżowania z ulicami [...] i [...], gdzie leży granica administracyjna W. i S. Analogicznie sytuacja wygląda z drugiej strony obwodnicy ale w W., jest tam pas włączenia ruchu do obwodnicy o podobnej długości co pas wyłączenia. Przebiega on od skrzyżowania ulic [...] i [...] w W. do [...] w S. Też jest łącznicą. Starosta wskazał także, że zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1047 ze zm.; dalej zwanej "p.r.d.") i § 6 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 784; dalej zwanego "Rozporządzeniem"), GDDKiA - jako zarządzający ruchem na drogach krajowych, zatwierdził projekt organizacji ruchu drogowego dla całości inwestycji, w tym dla węzła drogowego w skład którego wchodzą pasy ruchu włączenia i wyłączenia. Starosta wskazał ponadto na negatywne skutki dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, które powstałyby w wyniku sprawowania zarządu nad przedmiotowym odcinkiem drogi przez Starostę, tj. w zakresie kontroli oznakowania dróg oraz negatywne skutki dla postępowań administracyjnych. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, GDDKiA wniósł o rozstrzygnięcie zaistniałego sporu kompetencyjnego i wskazanie Starosty, jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Firmy I. Zdaniem GDDKiA, spór kompetencyjny dotyczy tego w jakim obszarze poszczególne organy zarządzają ruchem, a w szczególności, który z organów jest właściwy do rozpatrzenia i zatwierdzenia projektu czasowej organizacji ruchu na czas wykonywania robót budowlanych związanych z wykonaniem przyłącza wodociągowego do zespołu budynków wielorodzinnych na dz. nr [...] (obręb [...]) w S. Przedmiotowy projekt organizacji ruchu, którego dotyczy spór kompetencyjny obejmuje fragment ulicy [...] w miejscowości S., która zlokalizowana jest częściowo na działce drogowej nr [...] obr. [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, będącej w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Zgodził się także, że działka decyzją Wojewody Dolnośląskiego nr 5/12 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z 11 kwietnia 2012 r. została przejęta na rzecz Skarbu Państwa. GDDKiA potwierdził, że powyższy obszar był przebudowywany w ramach inwestycji polegającej na budowie obwodnicy, jednak stwierdzenie to wymaga jego zdaniem sprostowania i komentarza. GDDKiA wskazał, że to, iż drogi niższych kategorii są przebudowywane w niezbędnym temu zakresie jest powszechną praktyką i koniecznością wynikającą z wybranych rozwiązań konstrukcyjnych i geometrycznych. Przebudowie zawsze muszą podlegać ich połączenia z nową inwestycją oraz miejsca, gdzie wcześniej istniejące drogi krzyżują się z nowym układem drogowym. Samo miejsce przecięcia się tych dróg nie jest skrzyżowaniem i o organie zarządzającym ruchem decyduje przede wszystkim kategoria drogi. GDDKiA podkreślił, że przed budową obwodnicy W., ul. [...] była ulicą (drogą gminną) w miejscowości S., a tym samym organem zarządzającym ruchem na tej ulicy był i obecnie pozostaje Starosta Wałbrzyski. GDDKiA wskazał także, że samo [...] będące skrzyżowaniem z wyspą centralną, na którym funkcjonuje sygnalizacja świetlna (skrzyżowanie obwodnicy z ul. [...] w W. i ul. [...] w S.) leży na styku granicy administracyjnej miasta W. i gminy S. Z uwagi na to, że w miejscu tym krzyżują się drogi, z których najwyższą kategorię ma droga krajowa bezspornym jest, że w obrębie samego skrzyżowania, ruchem zarządzać może jedynie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad lub Prezydent W., a nie Starosta. Dotyczy to jednak samego skrzyżowania, a nie dalszych odcinków dróg. Stan faktyczny jest taki, że GDDKiA wydała zatwierdzenie jedynie dla obszaru skrzyżowania, poza granicami administracyjnymi W. Dla pozostałej części obwodnicy, również w trakcie budowy drogi, inne zatwierdzenia nie były wydawane przez GDDKiA. Zdaniem GDDKiA ul. [...] leży poza skrzyżowaniem więc nie pozostaje w jego zarządzie. GDDKiA nie zgodził się z twierdzeniem, że zatwierdził projekt organizacji ruchu dla całej obwodnicy czy dla jakiegokolwiek węzła drogowego. Podkreślił także, że funkcje zarządzającego ruchem i zarządcy drogi należy rozpatrywać od siebie niezależnie. GDDKiA zaznaczył także, że w przedmiotowej sprawie nie ma do czynienia z węzłem drogowym. Z uwagi na to, że zdaniem GDDKiA, stan faktyczny w sprawie jest inny niż przedstawił go Starosta, wniósł o wskazanie Starosty jako organu właściwego do załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotowa sprawa dotyczy wniosku Starosty Powiatu Wałbrzyskiego, o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad - centralnym organem administracji rządowej zarządzającym ruchem na drogach krajowych, na tle sprawy zatwierdzenia projektu organizacji ruchu drogowego, na czas wykonywania robót budowlanych związanych z wykonaniem przyłącza wodociągowego do zespołu budynków wielorodzinnych na działce nr 794, zgodnie z wnioskiem firmy I., przy czym sporny odcinek drogi leży na działce drogowej nr [...] obr. [...], stanowiącej część ulicy [...]. Zgodnie z art. 10 ust. 3 i 5 z zastrzeżeniem art. 10 ust. 6 p.r.d., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest organem zarządzającym ruchem na drogach krajowych, natomiast starosta jest organem zarządzającym ruchem na drogach powiatowych i gminnych. Z przepisów tych wynika, że przesłanką przesądzającą o właściwości rzeczowej i miejscowej organu zarządzającego ruchem na drodze publicznej jest funkcjonalny status tej drogi, wynikający z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 645, powoływanej dalej jako: u.d.p.). Zasadę tę potwierdza przepis art. 10 ust. 9 p.r.d., który stanowi, że drogami krajowymi, wojewódzkimi, powiatowymi i gminnymi są drogi publiczne określone zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Organy będące stronami sporu kompetencyjnego w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej przyznają, że organem właściwym do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu na odcinku drogi - ulicy gen. [...] jest organ zarządzający ruchem na drodze. Obydwa organy w gruncie rzeczy toczą jednak spór dotyczący usytuowania tego odcinka drogi, na której ma być zatwierdzony projekt czasowej organizacji ruchu drogowego, na czas wykonywania robót budowlanych związanych z wykonaniem przyłącza wodociągowego. Starosta twierdzi, że przedmiotowa działka (obejmująca sporny obszar) została przejęta na rzecz Skarbu Państwa dla realizacji inwestycji pn. "Budowa obwodnicy miasta W." i weszła w obszar budowy i przebudowy dróg, które obecnie łącznie tworzą węzeł komunikacyjny włącznie z [...] w S. GDDKiA jako zarządzający ruchem na drogach krajowych, zatwierdził projekt organizacji ruchu drogowego dla całości inwestycji, w tym dla węzła drogowego w skład którego wchodzą pasy włączenia i wyłączenia. Dlatego, zdaniem Starosty, niezrozumiałe jest stanowisko GDDKiA co do tego, aby to Starosta Wałbrzyski miał zatwierdzić projekt czasowej organizacji ruchu drogowego na drodze należącej do kategorii drogi krajowej. Nie zgadza się z tym GDDKiA wskazując, że tylko częściowo przyznaje okoliczności wskazywane przez wnioskodawcę sporu kompetencyjnego. Nie zgadza się natomiast z tym, że ulica [...] w spornym odcinku leży w obszarze skrzyżowania, nie jest też łącznicą węzła drogowego o czym świadczy, zdaniem organu fakt, że występują na niej liczne zjazdy, wreszcie organ zaprzeczył, jakoby miał zatwierdzić projekt organizacji ruchu dla całej obwodnicy lub jakiegokolwiek węzła drogowego, wreszcie wskazał, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 sierpnia 2022 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1918) nie określiło szczegółów dotyczących przebiegu drogi krajowej nr 35. Z ww. stanowisk wynika, że obydwa organy toczą w gruncie rzeczy spór dotyczący umiejscowienia planowanych robót i obszaru objętego projektem organizacji ruchu - na drodze krajowej czy gminnej, a więc spór o fakty. Wychodząc z odmiennych stwierdzeń co do usytuowania spornego obszaru na drodze określonej kategorii domagają się od Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcia, kto zarządza ruchem na działce drogowej nr [...] obr. [...]. Zagadnienie to, zdaniem NSA, nie stanowi jednak sporu kompetencyjnego, rozpoznawanego na podstawie art. 4 p.p.s.a. W myśl tego przepisu, sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Aby spór kompetencyjny mógł zostać rozstrzygnięty, konieczne jest uprzednie precyzyjne ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko dla konkretnego stanu faktycznego możliwe jest zastosowanie przez organy właściwych przepisów prawa materialnego. Nie można natomiast mówić o rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy, w której taki spór się pojawia, nie jest ustalony jednoznacznie, a więc gdy spór jest w istocie sporem co do faktów, a nie co do kompetencji, czyli co do prawa, z którego te kompetencje wynikają (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2014 r., sygn. akt II OW 64/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie, jak już wspomniano, pomiędzy organami nie ma rozbieżności stanowisk co do kompetencji, istnieje jedynie rozbieżność stanowisk co do zasadniczego elementu stanu faktycznego sprawy, tj. jakiej kategorii droga przebiega przez działkę nr [...] obr. [...], w konsekwencji który organ zarządza ruchem na tej części drogi, której dotyczył wniosek firmy I. Rozstrzygnięcie tego rodzaju rozbieżności należy do organów administracji rozpoznających sprawę, nie zaś do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stąd należało stwierdzić, że wniosek Starosty Powiatu Wałbrzyskiego jako niedotyczący sporu kompetencyjnego w rozumieniu art. 4 p.p.s.a., winien zostać oddalony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., art. 64 § 3 p.p.s.a. i art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.