II SA/Bd 1170/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant sekretarz sądowy Dominika Matuszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2024 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. UZASADNIENIE Burmistrz G. decyzją z [...] maja 2023 r. ustalił na rzecz C. o. warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej G. 3 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie części działki nr [...] obręb ewidencyjny C. . W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez J. S. (tj. Skarżącą) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") decyzją z [...] lipca 2023 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organ I instancji. Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja odpowiada warunkom przewidzianym w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, zwanej w skrócie "u.p.z.p."). Zdaniem Kolegium planowaną inwestycję należy kwalifikować jako instalację odnawialnego źródła energii, a więc zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wymagało stwierdzenia, że spełniony jest określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunek tzw. dobrego sąsiedztwa. W tym zakresie Kolegium powołało się na ustalone orzecznictwo sądów administracyjnych. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja nie wymagała wykazania gwarancji zaopatrzenia w energię elektryczną. Kolegium wskazało, że farma fotowoltaiczna jest instalacją odnawialnego źródła energii, które tę energię wytwarza. Energię elektryczną na potrzeby własne będzie pobierała z energii wyprodukowanej. Dla instalacji wytwarzających energię elektryczną zapewnienie jej dostawy nie jest dokumentem wymaganym na etapie ustalenia warunków zabudowy, gdyż jeśli chodzi o źródła wytwórcze sytuacja jest specy?czna, inna niż w przypadku zabudowy mieszkaniowej, usługowej, produkcyjnej - gdzie energia jest konsumowana. Instalacja odnawialnego źródła energii energię elektryczną wytwarza i przesyła do sieci (lub częściowo magazynuje, jeśli jest w magazyn energii wyposażona). Energia elektryczna na zaspokojenie potrzeb własnych farmy fotowoltaicznej jest konsumowana z energii wytworzonej. Jeżeli planowana inwestycja otrzyma warunki przyłączenia, to w nich określona zostaje moc przyłączeniowa zarówno ta wprowadzana do sieci, jak i ta wykorzystywana dla potrzeb własnych. Kolegium zwróciło uwagę, że zgodnie z art. 7 ust 8d ustawy Prawo energetyczne, do wniosku o wydanie warunków przyłączenia dołącza się w szczególności, w przypadku przyłączania do sieci źródeł innych niż mikroinstalacje: 1) wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości określonej we wniosku, jeżeli jest ona wymagana na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu. Zatem wniosek o wydanie warunków przyłączenia może zostać złożony dopiero w momencie posiadania decyzji o warunkach zabudowy lub też w sytuacji, gdy dla działki obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego umożliwiający lokalizację odnawialnego źródła energii. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Kolegium J. S. zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 59 ust. 1, art. 60 ust 1 i 4, art. 61 ust. 2, 63 ust. 2 i alt. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, w której w realiach niniejszej sprawy nie zostały spełnione przesłanki z art. 61 wskazanej ustawy, w szczególności poprzez błędne przyjęcie przez organ, że inwestycja, której dotyczy wniosek zaklasy?kowana być powinna jako instalacja odnawialnego źrodła energii i tym samym objęta dyspozycją przepisu art. 61 ust. 3 wskazanej ustawy, a co więcej poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy przy niespełnionym warunku z przepisu art. 61 ust 1 pkt 3 ustawy, z uwagi na brak gwarancji spełnienia warunku zaopatrzenia projektowanych obiektów w energię elektryczną na poziomie deklarowanym we wniosku; 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest przepisów: a) art. 15 kpa polegające na zaniechaniu rozpoznania sprawy i ograniczeniu się do kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji; b) art. 7, alt. 77 § 1 i art. 80 kpa polegający na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym przez zaniechanie ustalenia etapu sprawy z wniosku Skarżącej o ustalenie warunków zabudowy na nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą przedmiotową skargą, a w konsekwencji brak uwzględnienia ustalenia warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz drogi wewnętrznej na terenie działki nr [...] w miejscowości C.; c) art. 8 § 2 kpa poprzez zróżnicowanie sytuacji Skarżącej względem sytuacji właścicieli działek [...] 17 poprzez odmienne ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od zachodniej strony działki nr [...], mimo iż wobec ostatecznej decyzji Burmistrza G. z [...] lipca 2023 roku nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz drogi wewnętrznej na terenie działki nr [...] w miejscowości C., brak jest podstaw do odstąpienia od przyjętej wcześniej praktyki rozstrzygnięcia sprawy w tożsamym stanie faktycznym i prawnym które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podnosząc powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza G.. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała na prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy wykładać z uwzględnieniem treści art. 1 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1 oraz art. 10 ust. 2a i 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., co prowadzi do wniosku, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego (uchwalanego w oparciu o studium, które ma przewidzieć rozmieszczenie źródeł energii o takiej mocy). Nie wyklucza to możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Istotną kwestią w sprawie jest przede wszystkim rozstrzygnięcie, czy ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji jest zwolnione z wymogu "dobrego sąsiedztwa" (określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), co wymaga wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Brzmienie ww. przepisu zostało nadane ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524). W drodze tej nowelizacji przesądzono, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie stosuje się, poza uprzednio już wymienionymi liniami kolejowymi, obiektami liniowymi i infrastrukturą techniczną, konkretnie także do "instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii". Te z kolei, zgodnie z właściwą im definicją ustawową, stanowią "instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służących do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego". Wedle art. 2 pkt 22 ww. ustawy za odnawialne źródło energii uznaje się odnawialne niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów. Z powyższego wynika, że planowana inwestycja mieści się w pojęciu instalacji odnawialnego źródła energii. Sąd podziela pogląd zaprezentowały m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego 2 marca 2023 r. (sygn.. II OSK 202/23, LEX nr 3558957), że systemowa wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p., odwołująca się do treści art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., nie jest właściwa. Wprawdzie wszystkie wymienione wyżej przepisy są zawarte w tej samej ustawie, jednakże z uwagi na charakter decyzji o warunkach zabudowy oraz prawną konstrukcję studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, błędne byłoby uznanie ich powiązania w kontekście wykładni systemowej. Studium (o którym mowa w art. 10 u.p.z.p.), jako akt kierownictwa wewnętrznego, określa politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu planów miejscowych. Jego ustalenia, do momentu w którym nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie wiążą powszechnie i nie mogą stanowić materialnoprawnej podstawy do rozstrzygania przez organ administracji publicznej w sprawie indywidualnej. Natomiast decyzje o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ich treść jest wypadkową ogólnego porządku planistycznego kształtowanego przez ustawy oraz inne akty normatywne o powszechnej mocy obowiązującej. Zatem ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie mogą z uwagi na ich wewnętrzy charakter wiązać organu wydającego decyzję administracyjną. Ta bowiem jest wydawana na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących. Tym samym dopuszcza się sytuację, w której decyzja o warunkach zabudowy będzie zawierać ustalenia odmienne od ustaleń przyjętych w studium. Tak więc to, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę (w tym pod budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW) , nie ma znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy. Z tych też względów dokonywanie rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez odwołanie się do art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie można uznać za zastosowanie systemowej metody wykładni prawa. Systemową wykładnię art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy oprzeć na przepisach określających zasady ustalania warunków zabudowy ujętych w rozdziale 5 u.p.z.p. oraz norm konstytucyjnych zawierających gwarancje wolności zabudowy. Analiza art. 61 ust. 3 u.p.z.p., dokonana z perspektywy tych unormowań, potwierdza rezultat uzyskany przy użyciu językowej metody wykładni. Skoro bowiem ustawodawca w zbiorze przepisów obejmujących przesłanki ustalania warunków zabudowy nie dokonuje rozróżnień z punktu widzenia mocy instalacji odnawialnych źródeł energii, to w myśl reguły lege non distinguente, organy stosujące te przepisy oraz sądy kontrolujące ich stosowanie również nie powinny tego czynić. Ponadto wykładnię art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w wyniku której dochodzi do wyłączenia instalacji odnawialnego źródła energii o mocy powyżej 500 kW spod regulacji tego przepisu, należy uznać za wykładnię dokonaną z naruszeniem zasady wolności zabudowy, wywodzonej z norm konstytucyjnych (art. 2, art. 21, art. 31, art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), których systemowe powiązanie z przepisami u.p.z.p. prowadzi do jej urzeczywistnienia między innymi w procesie stosowania prawa - ustalania warunków zabudowy. Reasumując - lokalizacja farmy fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanki zasady kontynuacji oraz dostępu do drogi publicznej (wyroki NSA z: 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/21 wraz z glosą I. Zachariasz, ST 2023, nr 3, s. 89-94., z 11 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2619/22, z 17 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2706/22, z 13 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 1407/22 i z 9 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 911/22). Niezasadne są zarzuty Skarżącej wskazujące na konieczność respektowania przez organ przy ustalaniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji treści decyzji Burmistrza G. z [...] lipca 2023 roku nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla sąsiednich nieruchomości. Po pierwsze wskazana decyzja Burmistrza G. nr [...] w momencie wydania zaskarżonej decyzji Kolegium z [...] lipca 2023 r. była jeszcze decyzją nieostateczną. Po drugie – podstawą do ustalanie warunków zabudowy jest analiza cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym (§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), obecnie art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). Analizowana ma być zatem zabudowa (jej cechy i parametry) istniejąca w momencie wydawania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, a nie analiza treści decyzji o warunkach zabudowy wskazująca na cechy i parametry zabudowy, która może (ale nie musi) powstać w przyszłości. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p wprowadzającego wymóg, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego poprzez brak gwarancji spełnienia warunku zaopatrzenia projektowanych obiektów w energię elektryczną. Słusznie podnosi Kolegium, że spełnienie tego warunku nie może być oceniane w oderwaniu od charakteru inwestycji. W przedmiotowym wypadku oznacza to konieczność uwzględnienia, że farma fotowoltaiczna jest urządzeniem które wytwarza energię elektryczną. Uzasadniony jest zatem wniosek, że skoro planowana inwestycja, ze względu na jej charakter energię elektryczną na potrzeby własne będzie pobierała z energii wyprodukowanej – to wykazanie przez inwestora stosownym dokumentem dostawy energii elektrycznej na potrzeby inwestycji nie jest wymagane. Słusznie także w tym względzie Kolegium odwołuje się do treści art. 7 ust 8d ustawy Prawa energetycznego z którego wynika, iż to decyzja o warunkach zabudowy winna być wydana w pierwszej kolejności. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), Sąd oddalił skargę.