II GW 107/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 6 września 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy a Burmistrzem Miasta P. w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Burmistrza Miasta P. jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 6 września 2023 r. Prezydent m.st. Warszawy, działając na podstawie art. 22 § 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) i art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), wniósł o rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta Przasnysz i wskazanie Burmistrza Miasta Przasnysz jako organu właściwego do rozpoznania wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej dla A. T.(świadczeniobiorca). W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu [...] lipca 2023 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej (OPS) [...] m.st. Warszawy wpłynął wniosek o wydanie decyzji w sprawie przyznania prawa do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych świadczeniobiorcy przebywającego w interwencyjnym miejscu tymczasowego schronienia w Warszawie (ul. W. [...]). Ze świadczeniobiorcą przeprowadzono rodzinny wywiad środowiskowy, w trakcie którego ustalono, że ww. pozostaje osobą bezdomną i nie posiada miejsca zamieszkania. Ostatnim jego adresem zameldowania na pobyt stały był P. (ul. W. [...]). Powyższy adres ww. wskazał jako ostatnie swoje miejsce zamieszkania, które opuścił wiele lat temu. Burmistrz Miasta Przasnysz, uznając się swoją, zwrócił wniosek w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej do OPS [...] m.st. Warszawy jako podmiotu właściwego. Wnioskodawca podkreślił, że pod ww. adresem funkcjonuje placówka dla osób bezdomnych, gdzie ww. osoby mają zapewnione interwencyjne tymczasowe schronienie i gdzie nie ma możliwości zamieszkiwania. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta Przasnysz wniósł o wskazanie Prezydenta m.st. Warszawy jako organu właściwego w sprawie, ewentualnie, z uwagi na brak poczynionych ustaleń co do ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, o umorzenie postępowania w tej sprawie i przekazanie akt sprawy wnioskodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na wniosek, w drodze postanowienia, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Do rozstrzygania powyższych sporów stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Przedmiotem administracyjnego sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego jest rozbieżność stanowisk co najmniej dwóch organów administracji publicznej w przedmiocie wykładni i stosowania regulacji wyznaczającej właściwość tych organów na tle tożsamej, konkretnej i indywidualnej sprawy administracyjnej, która stała się przedmiotem postępowania. Rozstrzygnięcie co do istoty tego rodzaju sporu administracyjnoprawnego polega na wskazaniu adresata kompetencji do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej. Wniosek o rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu nie może natomiast zmierzać do wyjaśnienia wątpliwości lub niepewności organów co do sposobu działania w sprawie na tle niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych regulacji kompetencyjnej, której treść organy rekonstruują jednakowo. Powstające między organami różnice poglądów co do sposobu stosowania danej regulacji kompetencyjnej, niebędące konsekwencją rozbieżności w wykładni tej regulacji, mogą świadczyć o określonych brakach w zakresie ustalenia podstawy faktycznej lub prawnej załatwienia sprawy albo o niepodjęciu koniecznych czynności procesowych zmierzających do określenia przedmiotu postępowania. Powstanie sporu o właściwość lub kompetencyjnego musi być zatem poprzedzone precyzyjnym, wnikliwym i szczegółowym ustaleniem stanu prawnego i faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. sprawa o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, należy do zakresu kompetencji organu wykonawczego gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Stosownie do poglądu przyjmowanego jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. wprowadza regulację szczególną względem art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., co skutkuje modyfikacją treściową zakresu zastosowania tego ostatniego przepisu (por. np. postanowienie NSA z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GW 6/18; postanowienie NSA z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II GW 40/18; postanowienie NSA z dnia 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GW 13/20; postanowienie NSA z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt II GW 86/21; postanowienie NSA z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt II GW 8/22). Znaczenie pojęcia miejsca zamieszkania podlega rekonstrukcji zasadniczo na podstawie art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, co pozwala na przyjęcie, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, a więc wykazuje z danym miejscem nie tylko związek zewnętrzny (corpus), lecz także wewnętrzny (wolicjonalny animus). Jeżeli nie można ustalić aktualnego w momencie wszczęcia postępowania w sprawie z art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, konieczne jest ustalenie ostatniego miejsca zamieszkania tego podmiotu (por. np. postanowienie NSA z dnia 15 września 2022 r., sygn. akt II GW 35/22; postanowienie NSA z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. akt II GW 68/22). Natomiast jeżeli nie ma możliwości ustalenia ostatniego miejsca zamieszkania zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 54 ust. 1 u.ś.o.z., dopuszczalne jest sięgnięcie do wynikającego z art. 21 § 2 k.p.a. kryterium subsydiarnego ustalenia właściwości miejscowej, to jest kryterium miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postepowania (miejsce udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z.). Naczelny Sąd Administracyjny, rozstrzygając niniejszy negatywny spór o właściwość w sprawie o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej, stwierdził na podstawie dokumentacji przedłożonej przez organ będący wnioskodawcą w sprawie powyższego sporu, że świadczeniobiorca, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z., jest osobą bezdomną, której aktualne miejsce zamieszkania nie jest znane. Ostatnie miejsce zameldowania świadczeniobiorcy w okresie od 30 sierpnia 2002 r. do 29 czerwca 2018 r. mieściło się w miejscowości P. (ul. W. [...]), natomiast ustalone w sprawie dane dotyczące pobytów od 2020 r. w noclegowniach oraz interwencyjnych ośrodkach tymczasowego schronienia na terenie m.st. Warszawy nie stanowią dowodu na okoliczność miejsca zamieszkania ww. osoby. Jakkolwiek sam fakt formalnego zameldowania na pobyt stały lub czasowy nie stanowi wyłącznego dowodu na okoliczność miejsca zamieszkania danej osoby fizycznej (por. postanowienie NSA z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt II GW 59/21; postanowienie NSA z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17), to jednak nie jest uzasadnione podważanie poglądu, że zameldowanie stwarza wzruszalne domniemanie istnienia tego rodzaju okoliczności (por. art. 25 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności), które w braku wiarygodnych przeciwdowodów jest wiążące dla organów orzekających w sprawie o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Mając na uwadze powyższe ustalenia i argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie, której dotyczy spór, organem właściwym do orzekania w przedmiocie potwierdzenia prawa świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest Burmistrz Miasta Przasnysz jako organ gminy właściwej ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a., postanowiono jak w sentencji.