II SA/Gl 1026/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi M. P. (P.) na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 27 kwietnia 2023 r. nr WINB-WOA.7722.251.2022.KC/DS w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej – Wojewódzki Inspektor, organ odwoławczy) postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2023 r. nr WINB-WOA.7722.251.2022.KC/DS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 81, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm. – dalej u.p.b.), po rozpoznaniu zażalenia M.P. (dalej – Skarżący, Inwestor), utrzymał w mocy postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (dalej – organ I instancji, Powiatowy Inspektor) z dnia 6 października 2022 r. znak [...], którym: – wstrzymał roboty budowlane polegające na budowie drogi dojazdowej zlokalizowanej na działce [...], [...] w R. przy ul. [...] wykonywanej bez wymaganego pozwolenia; – poinformował o możliwości złożenia w terminie 30 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia wniosku o legalizację oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego. Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W związku z niewyrażeniem zgody przez M.K. na utwardzenie części jej działki, która jest obciążona służebnością drogową, organ I instancji decyzją nr [...] z dnia 13 października 2021 r. nakazał Skarżącemu rozbiórkę części utwardzenia zlokalizowanego na działce M.K. W wyniku odwołania Inwestora, Wojewódzki Inspektor decyzją z dnia 8 lutego 2022 r. nr WINB-WOA.7721.496.2021.PG uchylił zaskarżoną decyzję i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po uzupełnieniu materiału dowodowego Powiatowy Inspektor decyzją nr [...] z dnia 31 maja 2022 r. nakazał Skarżącemu: 1) rozbiórkę utwardzenia powierzchni gruntu z kostki betonowej, tj. części zlokalizowanej na działce nr [...] w R. przy ul. [...]; 2) wykonanie zmiany nachylenia utwardzenia powierzchni gruntu z kostki betonowej, tj. części znajdującej się na działce nr [...] w R. przy ul. [...] w sposób umożliwiający naturalny spływ wód opadowych na teren działki sąsiedniej, tj. [...]. Wskutek odwołania Skarżącego, Wojewódzki Inspektor w dniu 29 lipca 2022 r. wydał ponownie decyzję kasatoryjną o nr WINB-WOA.7721.259.2022.AS/AG. Następnie organ I instancji postanowieniem nr [...] z dnia 6 października 2022 r. wstrzymał roboty budowlane polegające na budowie drogi dojazdowej zlokalizowanej na działce [...], [...]w R. przy ul. [...] wykonywanej bez wymaganego pozwolenia, a także poinformował o możliwości złożenia w terminie 30 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia wniosku o legalizację oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego. W motywach rozstrzygnięcia Powiatowy Inspektor uznał, że Skarżący wybudował drogę, bez wymagane pozwolenia, co uzasadniało wstrzymanie robót budowlanych (art. 48 ust. 1 pkt 2 u.p.b.). Zawarł również informację, że niezłożenie wniosku o legalizację w wymaganym terminie wiązać się będzie z wydaniem decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. W zażaleniu z dnia 24 października 2023 r. pełnomocnik Inwestora zarzucił rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnemu błędne przyjęcie, iż jego mocodawca prowadził roboty budowlane polegające na wykonaniu obiektu budowlanego w sytuacji, gdy prace jakie wykonał stanowiły jedynie utwardzenie w terenie szlaku służebnego, który przysługuje mu na mocy wyroku Sądu Rejonowego w W. z dnia [...]r. sygn. akt [...]. Wojewódzki Inspektor postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2023 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia 6 października 2022 r. W motywach postanowienia, po przedstawieniu przebiegu sprawy wskazano, że organ I instancji prawidłowo przyjął, że w niniejszym przypadku w warunkach samowoli budowlanej dokonano budowy drogi. W dalszej części organ odwoławczy wskazał na różnice pomiędzy budową a rozbudową. Ponadto przywołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych wyjaśniających na gruncie Prawa budowlanego pojęcie drogi oraz utwardzenia terenu. Wojewódzki Inspektor przedstawił także uregulowania oraz zasady legalizacji obiektu budowlanego. W skardze z dnia 6 czerwca 2023 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Inwestora kwestionując postanowienie Wojewódzkiego Inspektora zarzucił mu naruszenie: – art 3 ust. 3a u.p.b. poprzez jego błędne zastosowanie, a to przyjęcie, że Skarżący wykonał obiekt liniowy w postaci drogi, – art 29 ust. 5 u.p.b. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy Skarżący w rzeczywistości wykonał utwardzenie działki obciążonej służebnością, miejsce parkingowe, co nie wymaga pozwolenia na budowę, – art 7 i art. 77 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż Skarżący wykonał drogę, na co wymagane jest pozwolenie na budowę, w sytuacji gdy prace wykonane przez Skarżącego nie stawiły budowy drogi w rozumieniu art. 3 ust. 3a u.p.b. Wobec tych zarzutów pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że przeprowadzone prace polegały na utwardzeniu części nieruchomości stanowiącej własność Skarżącego oraz nieruchomości do której przysługuje mu prawo służebności. Podkreślono, że teren ten jest oddalony od drogi publicznej, a tym samym nie stanowi ciągu komunikacyjnego, a raczej przypomina plac parkingowy. Wobec tego pełnomocnik stanął na stanowisku, że były to prace, które nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. W treści skargi zawarł również żądanie przeprowadzenia dowodu z zrzutu ze strony internetowej "Geoportal" na okoliczność sposobu zagospodarowania działki Skarżącego. Organ odwoławczy w odpowiedziach na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonego postanowienia stwierdzić należało, że skarga zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora z dnia 27 kwietnia 2023 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na budowie drogi, która została zrealizowana częściowo w obszarze działki stanowiącej własność Skarżącej, a częściowo na terenie nieruchomości obciążonej służebnością drogową. Spór natomiast koncentruje się na tym, czy roboty te są budową drogi, czy też utwardzeniem terenu. Rozstrzygnięcie tej kwestii jest istotne dla sprawy, ponieważ determinuje stanowisko co do tego, czy prace te wymagały pozwolenia na budowę czy też nie. Przystępując do rozważań wskazać należy, że materialnoprawną podstawą wydanych postanowień był art. 48 ust. 1 u.p.b., który stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Dodać należy, że w myśl art. 48 ust. 5 u.p.b. postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy. Badając niniejsza sprawę wskazać przyjdzie, że organ odwoławczy rozpoznając zażalenie nie może ograniczyć się tylko do kontroli zaskarżonego postanowienia. Otóż jest on zobligowany do ponownego rozpatrzenia sprawy, a więc wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych jakie mają znaczenie przy podejmowaniu postanowienia, w tym przypadku zasadności wstrzymania robót budowlanych. Musi on zatem wykazać, że charakter zrealizowanych robót wymagał uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Oznacza to, że zadaniem organu odwoławczego jest udowodnienie, że prace przedsięwzięte przez Skarżącego nie polegają na utwardzeniu gruntu, lecz stanowią budowę drogi. Organ II instancji jest także zobowiązany do odniesienia się do wszystkich argumentów podniesionych w zażaleniu. Taki sposób procedowania spełnia dopiero wymogi rzetelnego postępowania administracyjnego i realizuje ogólne zasady postępowania w sprawach podatkowych. Tymczasem analiza treści zaskarżonego postanowienia w sposób jednoznaczny wskazuje, że Wojewódzki Inspektor zaniechał powyższemu obowiązkowi. Otóż jego uzasadnienie poza czysto teoretycznymi rozważaniami nie odnosi się do kluczowych kwestii rozpatrywanej sprawy. Mianowicie organ odwoławczy nie przedstawił faktów, które mają przemawiać za tym, że w efekcie prac Inwestora powstała droga, co obligowało go do uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Przywołanie orzecznictwa sądów administracyjnych prezentującego poglądy dotyczące rozumienia na płaszczyźnie Prawa budowlanego takich pojęć jak droga, czy utwardzenie terenu, nie może zastąpić rozważań bezpośrednio odnoszących się do danej konkretnej sprawy, a tego zabrakło w niniejszej sprawie. Brak prawidłowych ustaleń w powyższym zakresie czyni przedwczesnym wydanie postanowienia w oparciu o art. 48 ust. 1 u.p.b. W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie narusza również art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. oraz określoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania. Zgodnie z art. 124 § 2 k.p.a. jednym z elementów postanowienia, od którego przysługuje zażalenie, jest uzasadnienie, które w szczególności zawierać powinno wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne winno zaś zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa. Z treści wyżej powołanego przepisu wynika w sposób niebudzący wątpliwości, iż uzasadnienie faktyczne i prawne musi odnosić się do konkretnej sprawy, której przedmiot i podmiot jest szczegółowo określony. Zestawiając art. 107 § 3 k.p.a. z sytuacją faktyczną, z jaką organ zetknął się na poziomie postępowania odwoławczego pojawia się konkluzja, iż Wojewódzki Inspektor winien przede wszystkim odnieść się do zarzutów i argumentów zawartych w zażaleniu. Na etapie postępowania zażaleniowego nie wystarczy samo powtórzenie motywów organu I instancji. Koniecznym jest również wykazanie swych racji przez pryzmat zarzutów przedstawionych w zażaleniu. Inaczej rzecz ujmując, na organie odwoławczym spoczywa ciężar odniesienia się do argumentacji zażalenia. Treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie spełnia przywołanych wyżej kryteriów. Tym samym rodzi się uzasadniona obawa, czy stan faktyczny sprawy został w sposób szczegółowy i wyczerpujący ustalony, zwłaszcza z uwagi na brak odniesienia się do zarzutów zażalenia. Powyższe uchybienia sprawiają, że zaskarżone postanowienie nie poddaje się kontroli sądowej. Sporządzając tak lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia organ II instancji pozbawił Sąd możliwości poznania motywów, jakimi kierował się przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy będzie zobligowany do ponownego rozpatrzenia sprawy, a w razie potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego w granicach określonych przez art. 136 § 1 k.p.a. Stanowisko swe uargumentuje w uzasadnieniu sporządzonym w zgodzie ze wzorcem zawartym w art. 107 § 3 k.p.a., odnosząc się również do zarzutów zażalenia. W swych rozważaniach organ odwoławczy uwzględni również to, że utwardzenia dokonano w obrębie działki zlokalizowanej przy drodze publicznej, która zabudowana jest budynkiem mieszkalnym i gospodarczo-garażowym. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania w kwocie 597 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie adwokata w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.) oraz uiszczoną opłatę skarbową w wysokości 17 zł. Na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.