III OW 58/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy O. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy O. a Małopolskim Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w sprawie rozpoznania wniosku dotyczącego prowadzenia warsztatu lakierniczego postanawia: wskazać Wójta Gminy O. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Pismem z 23 sierpnia 2024 r. Wójt Gminy O. (dalej: Wójt, wnioskodawca) wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Małopolskim Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ, Wojewódzki Inspektor) poprzez wskazanie Wojewódzkiego Inspektora jako organu właściwego do rozpoznania wniosku w sprawie warsztatu lakierniczego przy ul. [...] w B. W ocenie Wójta przekazanie sprawy przez WIOŚ jest wynikiem wadliwego rozumowania, pomijającego definicję osoby korzystającej ze środowiska, zgodnie bowiem z art. 3 pkt 20 ppkt c ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2024 r., poz. 54 ze zm.; dalej: p.o.ś.) przez podmiot korzystający ze środowiska rozumie się m.in. osobę fizyczną niebędącą podmiotem, o którym mowa w lit. a (przedsiębiorcę), korzystającą ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia. Dotyczy to zatem każdej działalności osoby, w tym także formalnie odbywającej działalność bez takiego zezwolenia zatem nielegalnie. Wójt zauważył, że co do zasady działalność w postaci lakierni wymaga zezwolenia w postaci decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i dodatkowo pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania oraz ewentualnie decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto wymaga zgłoszenia lub pozwolenia w zakresie wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza oraz ewentualnego pozwolenia na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych. Wskazano, że ocena wymogów wymienionych pozwoleń jest możliwa dopiero po wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. poz. 1839 ze zm.), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do powierzchniowej obróbki substancji, przedmiotów lub produktów z zastosowaniem rozpuszczalników organicznych, z wyłączeniem zmian tych instalacji polegających na wprowadzeniu do ciągu technologicznego kontenerowych urządzeń odzysku rozpuszczalników. Wójt zauważył również, że ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2024 r., poz. 1112), w art. 72 ust. 1 wskazuje, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto zgodnie z art. 180 p.o.ś. eksploatacja instalacji powodującej m.in. 1) wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, 2) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, 3) wytwarzanie odpadów, jest dozwolona po uzyskaniu pozwolenia, jeżeli jest ono wymagane. Zaś art.180a wskazuje, że pozwolenie na wytwarzanie odpadów jest wymagane do wytwarzania odpadów o masie powyżej 1 Mg rocznie - w przypadku odpadów niebezpiecznych. Wójt powołał również zawartą w art. 3 pkt 6 p.o.ś. definicję instalacji, którą wedle wskazanej regulacji jest: a) stacjonarne urządzenie techniczne, b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję. Odpady lakierni zaś to: odpady z produkcji, przygotowywania, obrotu i stosowania oraz usuwania farb i lakierów - KOD 08 01, odpady farb i lakierów zawierających rozpuszczalniki organiczne lub inne substancje niebezpieczne - KOD 08 0111 - traktowane jako niebezpieczne, odpady farb i lakierów inne niż wymienione w 08 01 11 - KOD 08 01 12, szlamy z usuwania farb i lakierów, zawierające rozpuszczalniki organiczne lub inne substancje niebezpieczne - KOD 08 0113 - traktowane jako niebezpieczne, szlamy z usuwania farb i lakierów inne niż wymienione w 08 0113 - KOD 08 0114, szlamy wodne zawierające farby i lakiery, zawierające rozpuszczalniki organiczne lub inne substancje niebezpieczne - KOD 08 0115 - traktowane jako niebezpieczne, szlamy wodne zawierające farby i lakiery inne niż w 08 0115 - KOD 08 0116, odpady z usuwania farb i lakierów zawierające rozpuszczalniki organiczne lub inne substancje niebezpieczne - KOD 08 0117 - traktowane jako niebezpieczne. W związku z powyższym wskazano, że bezspornie działalność lakierni wymaga pozwolenia, o którym mowa art. 3 pkt 20 ppkt c ustawy Prawo ochrony środowiska, tym samym zawiadomienie dotyczy osoby korzystającej ze środowiska. Skoro tak to zdaniem Wójta, po myśli art. 2 ust. 1 pkt. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska właściwym do kontroli tej działalności jest organ Wojewódzki Inspektor. W odpowiedzi na wniosek Wojewódzki Inspektor wniósł o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego o wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku dotyczącego nielegalnej lakierni poprzez wskazanie Wójta Gminy O. jako organu właściwego do rozpoznania wniosku dotyczącego nielegalnej lakierni. W pierwszej kolejności wskazano, że 6 lipca 2024 r. do WIOŚ wpłynęło zgłoszenie interwencyjne Ł.D. dotyczące nielegalnej lakierni, funkcjonującej przy ulicy [...] w B., Gmina [...]. Zgodnie z treścią wniosku warsztat znajduje się w budynku gospodarczym, niespełniającym "żadnych norm ani przepisów, które by zapewniały nieprzedostawanie się do środowiska substancji szkodliwych". Zdaniem zgłaszającego prowadzona działalność generuje przede wszystkim uciążliwości zapachowe. Zawiadomienie zostało w dniu 25 lipca 2024 r. przekazane do załatwienia zgodnie z właściwością Wójtowi w celu rozpatrzenia w ramach posiadanych kompetencji zgodnie z art. 363 ust. 1 p.o.ś., ponieważ jak ustalił Wojewódzki Inspektor, pod wskazanym we wniosku adresem nie jest prowadzona działalność gospodarcza, która zarejestrowana byłaby w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej lub Krajowym Rejestrze Sądowym. Odnosząc się do argumentacji wniosku Wojewódzki Inspektor zauważył, że prowadzenie warsztatu lakierniczego w sposób niebudzący wątpliwości wiąże się z emisją do powietrza substancji, mogących negatywnie oddziaływać na środowisko jako, że stosowane w procesach malowania lakiery i rozpuszczalniki zawierają wiele niebezpiecznych substancji np. ksylen, metyloketon, mezytylen, alkohol butylowy, etylobenzen oraz liczne węglowodory aromatyczne. Jednocześnie wskazano, że zgodnie z art. 379 p.o.ś. w przypadku zwykłego korzystania ze środowiska przez osoby fizyczne niebędące przedsiębiorcami, kontrolę w zakresie przestrzegania tych norm może przeprowadzić wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Stosownie do dyspozycji art. 379 ust. 1 p.o.ś. marszałek województwa, starosta oraz wójt, burmistrz lub prezydent miasta sprawują kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska w zakresie objętym właściwością tych organów, i mogą - w myśl art. 379 ust. 2 p.o.ś. - wykonywać czynności kontrolne. Dopiero po przeprowadzeniu takiej kontroli i dokonaniu własnych ustaleń wójt, burmistrz lub prezydent miasta, starosta lub marszałek województwa występują do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o podjęcie odpowiednich działań będących w jego kompetencji, jeżeli w wyniku kontroli organy te stwierdzą naruszenie przez kontrolowany podmiot przepisów o ochronie środowiska lub występuje uzasadnione podejrzenie, że takie naruszenie mogło nastąpić, przekazując dokumentację sprawy (art. 379 ust. 5 p.o.ś.). W ocenie WIOŚ, w niniejszej sprawie nie ma zastosowania - jak tego chciałby Wójt - art. 3 pkt 20 p.o.ś., ponieważ przepis ten definiuje pojęcie podmiotu korzystającego ze środowiska, natomiast art. 363 ust 1 p.o.ś. odnosi się do wszystkich osób fizycznych negatywnie oddziałujących na środowisko, a nic tylko podmiotów korzystających ze środowiska. Zauważono, że na podstawie art. 363 ust. 1 p.o.ś. w wyniku przeprowadzonej kontroli, o której mowa powyżej, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej, której działanie negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do: 1) ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; 2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Co do korzystania ze środowiska wykraczającego poza ramy korzystania powszechnego, wskazano, że zgodnie z art. 180 pkt 1 w zw. z art. 220 p.o.ś. wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów z instalacji wymaga pozwolenia z tym, że Minister właściwy do spraw klimatu określi, w drodze rozporządzenia, przypadki, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia, uwzględniając rodzaj i skalę działalności prowadzonej w instalacjach oraz rodzaje i ilości gazów lub pyłów wprowadzanych z instalacji do powietrza. Organem właściwym do wydania takiego pozwolenia jest, w zależności od rodzaju przedsięwzięcia lub zdarzenia jeden z organów ochrony środowiska, o których mowa w art. 376 p.o.ś., to znaczy marszałek województwa, regionalny dyrektor ochrony środowiska lub wójt, burmistrz lub prezydent miasta (art. 376 pkt 1, 2b i 6 p.o.ś.). Z kolei instalacja, w której zużywa się poniżej tony materiałów lakierniczych rocznie wymaga zgłoszenia - organem ochrony środowiska, właściwym do przyjęcia takiego zgłoszenia jest, jak to wskazano powyżej, także wójt burmistrz lub prezydent miasta (art. 378 ust. 3 pkt 3 p.o.ś.). Zatem, zdaniem WIOŚ, w żadnym z wyżej wymienionych przypadków ustawodawca nie uznał Inspekcji Ochrony Środowiska za organ właściwy dla oceny, czy określone przedsięwzięcie lub działalność w zakresie wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza z instalacji wymaga zgłoszenia, czy też pozwolenia w konsekwencji - do przyjęcia takiego zezwolenia lub wydania pozwolenia. Podkreślono, że zgodnie z art. 19 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej - zatem Wojewódzki Inspektor bez wyraźnej kompetencji ustawowej nie może podejmować jakichkolwiek czynności - zwłaszcza, jeśli powszechnie obowiązujące przepisy prawa przyznają takie kompetencje innym organom, w szczególności - jak w tym przypadku - samorządu terytorialnego. W szczególności powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie przyznają WIOŚ kompetencji do nakazania osobie fizycznej uregulowania korzystania przez nią ze środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny, bowiem zarówno Wójt Gminy O., jak i Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska uznały się za organy niewłaściwe do rozpatrzenia sprawy w przedmiocie zgłoszenia interwencyjnego dotyczącego nielegalnej lakierni funkcjonującej przy ulicy [...] w B., Gmina [...]. Zgodnie z art. 363 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2024 r., poz. 54 ze zm., dalej: p.o.ś.), wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej, której działanie negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do: 1) ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; 2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Przepisy art. 362 ust. 2-5 stosuje się odpowiednio (art. 363 ust. 2 p.o.ś.). Według art. 379 ust. 1 i 5 p.o.ś., marszałek województwa, starosta oraz wójt, burmistrz lub prezydent miasta sprawują kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska w zakresie objętym właściwością tych organów (art. 379 ust. 1 p.o.ś.). Wójt, burmistrz lub prezydent miasta, starosta lub marszałek województwa występują do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o podjęcie odpowiednich działań będących w jego kompetencji, jeżeli w wyniku kontroli organy te stwierdzą naruszenie przez kontrolowany podmiot przepisów o ochronie środowiska lub występuje uzasadnione podejrzenie, że takie naruszenie mogło nastąpić, przekazując dokumentację sprawy (art. 379 ust. 5 p.o.ś.). W myśl art. 3 ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2024 r., poz. 399 ze zm.), utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Przy podejmowaniu interwencji wynikających z uciążliwości związanej z prowadzeniem warsztatu lakierniczego, gmina może więc wykorzystywać uprawnienia kontrolne wynikające z art. 379 p.o.ś. oraz art. 363 p.o.ś. Zgodnie z powołanym powyżej przepisem art. 363 ust. 1 p.o.ś. organem właściwym do podjęcia działań w sprawie objętej ww. wnioskiem jest Wójt Gminy O. Zadaniem organu wykonawczego gminy jest bowiem przeprowadzenie postępowania, w którym dojdzie do ustalenia czy rzeczywiście w zgłoszonym przypadku ma miejsce negatywne oddziaływanie na środowisko, a jeżeli tak to jaka jest skala tego oddziaływania i czy wnioskodawca ma w tym postępowaniu interes prawny. Od tych ustaleń będzie zależał dalszy tok postępowania w sprawie (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2015 r., sygn. akt II OW 90/15 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnić należy, że źródłem negatywnego oddziaływania, o którym mowa w art. 363 ust. 1 p.o.ś. może być nie tylko eksploatacja instalacji lub urządzenia w ramach zwykłego korzystania ze środowiska, lecz także inne oddziaływanie bez względu na jego źródło i sposób korzystania ze środowiska, jeżeli nie wymaga uprzednio uzyskania pozwolenia na takie korzystanie ze środowiska jako szczególne w ramach eksploatacji instalacji w rozumieniu art. 180 i art. 181 p.o.ś. Stąd też na obecnym etapie rozpoznawania wniosku, to organ wykonawczy gminy, a więc Wójt Gminy O. będzie organem właściwym do podjęcia stosowanych czynności w trybie art. 363 ust. 1 p.o.ś. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) ma bowiem możliwość ustalenia w ramach swoich kompetencji, że prowadzona działalność wywiera negatywny wpływ na środowisko, a więc, że doszło do naruszenia obowiązujących standardów korzystania ze środowiska. Wbrew więc zastrzeżeniom Wójta, to właśnie ten organ jest uprawniony do podjęcia działań w trybie art. 363 ust. 1 p.o.ś. Z tych względów i na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i art. 15 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Wójta Gminy O. jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.