I OZ 604/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia R.T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 630/23 w sprawie ze skargi M.W., M.W.’, K.P., P.K., S.M., M.F., M.S., A.M.Ś., W.P.G., M.P., B.S., R.T., S.L., A.D., U.O., E.J.K., K.T., M.B., B.M.K. i K.K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 stycznia 2023 r. nr 389/2023 w przedmiocie nieustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi postanawia uchylić zaskarżone postanowienie w całości UZASADNIENIE Postanowieniem z 5 października 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 630/23 (dalej postanowienie z 5 października 2023 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie 1. odrzucił skargę R.T.; 2. zwrócił ze Skarbu Państwa (kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie) na rzecz skarżącego R.T. 200 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zarządzeniem z 26 maja 2023 r. IV SA/Wa 630/23 wezwano M.W., działającą w imieniu własnym i jako pełnomocnik pozostałych skarżących (dalej Pełnomocnik), do uzupełnienia braków formalnych skargi przez wskazanie numeru PESEL skarżących. Wezwanie doręczono Pełnomocnikowi 2 czerwca 2023 r. (k. 166 akt sądowych). Do pisma z 6 czerwca 2023 r. Pełnomocnik załączyła listę zawierającą numery PESEL skarżących, na której nie widniał numer PESEL skarżącego. Niezachowanie, określonego w art. 46 § 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej ppsa), wymogu podania w skardze, będącej pierwszym pismem w sprawie, numeru PESEL, jest brakiem formalnym, który winien być uzupełniony w trybie art. 49 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 ppsa, bez względu na to czy ten numer znajduje się w aktach administracyjnych, którymi dysponuje sąd (uchwała NSA z 26.8.2023 r. II GPS 3/22, dalej uchwała II GPS 3/22). Wobec tego, że w nadesłanym do Sądu załączniku do pisma z 6 czerwca 2023 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi przez wskazanie numerów PESEL skarżących, nie widniał numer PESEL R.T., Sąd I instancji uznał, że skargę R.T. należało odrzucić. O zwrocie 200 zł uiszczonych tytułem wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa (k. 88-89, 134-134v, 142-143, 162, 166, 216-217v akt sądowych). Zażalenie na postanowienie z 5 października 2023 r. złożył R.T., wnosząc o jego zmianę, wyjaśniając, że brak umieszczenia jego numeru PESEL w piśmie z 6 czerwca 2023 r. był nieumyślnym niedopatrzeniem pełnomocnika przy pisaniu załącznika do tego pisma. W uzasadnieniu zażalenia skarżący wskazał swój numer PESEL – [...] (k. 228-232 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 57 § 1 in principio ppsa, skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej (art. 49 § 1 ppsa). Stosownie do art. 58 § 1 pkt 3 ppsa, będącego przepisem szczególnym dotyczącym skarg w stosunku do przepisów Rozdziału 1 Działu III ppsa odnoszących się do pism w postępowaniu sądowym, sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Odrzucenie skargi może nastąpić wyłącznie na skutek braków formalnych, które uniemożliwiają nadanie sprawie dalszego biegu. Skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym (art. 57 § 1 ppsa). Sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi (art. 58 § 1 pkt 3 ppsa). Jednym z wymogów formalnych skargi jest - w myśl art. 57 § 1 in principio w zw. z art. 46 § 2 pkt 1 lit. b) ppsa - wymóg, zgodnie z którym gdy pismo jest pierwszym pismem w sprawie, powinno zawierać numer PESEL strony wnoszącej pismo, będącej osobą fizyczną, oraz numer PESEL jej przedstawiciela ustawowego, jeżeli są obowiązani do jego posiadania albo posiadają go, nie mając takiego obowiązku. Niewątpliwie, niespełnienie któregokolwiek z wymogów, o których mowa w art. 45 i n. ppsa, stanowi brak formalny pisma w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skarga jest pismem procesowym, a więc - zgodnie z art. 57 § 1 ppsa - winna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Nie każdy brak formalny skargi może być podstawą do jej odrzucenia. Kluczowa w tym aspekcie jest norma wynikająca z art. 49 § 1 ppsa, wedle której przewodniczący wzywa stronę do uzupełnienia braku formalnego pisma, jeżeli nie może ono otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych. Nie każdy brak formalny powoduje potrzebę wezwania strony do jego uzupełnienia, lecz tylko taki, który uniemożliwia nadanie sprawie dalszego biegu. Podobny pogląd jest dominujący również w orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów powszechnych (uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z 7.7.2005 r. II UZP 7/05, OSNAP 2005/24/396, Prok.i Pr.-wkł. 2006/2/51, Wokanda 2006/2/20, Biul.SN 2005/7/26, Lex 152347; postanowienie SN z 15.9.2000 r. I PZ 58/00, OSNP 2002/9/214, Lex 52242; postanowienie Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z 3.8.2012 r. I ACz 519/12, Lex 1213818). Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów powszechnych, brak formalny pisma polegający na niewskazaniu numeru PESEL w większości przypadków nie stanowi braku uniemożliwiającego nadanie sprawie dalszego biegu (postanowienie Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 26.1.2021 r. V ACz 805/20, niepubl.; postanowienia Sądu Okręgowego w Warszawie z: 20.12.2016 r. XXI Pz 279/16; 2.12.2014 r. XXI Pz 316/14, niepubl.). Podobne stanowisko prezentuje w szeregu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo - postanowienia NSA z: 1.12.2013 r. I OZ 555/23; 20.1.2020 r. II OZ 18/20; 19.6.2020 II OZ 343/20 i II OZ 344/20; 16.2.2021 r. II OZ 75/21; 5.10.2021 r. I OZ 312/21, cbosa). W orzeczeniach tych Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że obowiązek wskazywania w pierwszym piśmie w sprawie numeru PESEL wprowadzono na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 934, dalej ustawa nowelizująca). Jak wynika z uzasadnienia projektu ww. ustawy (Sejm RP VIII Kadencji, nr druku 3260), wymóg wskazania numeru PESEL ma na celu zapewnić lepszą identyfikację stron lub innych uczestników postępowania sądowoadministracyjnego (postanowienie NSA z 7.11.2019 r. II OZ 999/19, cbosa). Nieuzupełniony w zakreślonym terminie brak wskazania numeru PESEL przez wnoszącego skargę mógłby stanowić podstawę do odrzucenia skargi jedynie w sytuacji, gdyby Sąd miał uzasadnione wątpliwości co do tożsamości skarżącego. Istnieniu takich wątpliwości Sąd winien dać wówczas wyraz w uzasadnieniu postanowienia o odrzuceniu skargi. Kwestia ta wymaga pogłębionej analizy o charakterze przesłankowym, to znaczy, czy istnieją uzasadnione wątpliwości co do tożsamości skarżącego mogące stanowić przesłankę odrzucenia skargi, zanim Sąd postanowi o odrzuceniu skargi. Postanowienie o odrzuceniu skargi, jako orzeczenie kończące postępowanie z przyczyn formalnych, nie może być podejmowane w sposób automatyczny wobec ujawnienia jakiegokolwiek braku formalnego skargi - nawet takiego, który nie uniemożliwia nadania sprawie dalszego biegu. Co do zasady bowiem, zgodnie z art. 175 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP), w Rzeczypospolitej Polskiej Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe sprawują wymiar sprawiedliwości. O ile nie może ujść uwadze, że - stosownie do art. 176 ust. 2 in fine Konstytucji RP - postępowanie przed sądami określają ustawy, a w przypadku spraw z zakresu kontroli działalności administracji publicznej ustawą taką - zgodnie z art. 1 ppsa - jest Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o tyle głównym celem sądownictwa administracyjnego jest wymiar sprawiedliwości, a więc rozstrzyganie spraw co do istoty. Nie można tracić z pola widzenia konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), które - w powiązaniu z nakazem wykładni prokonstytucyjnej - prowadzi do odrzucenia wyników wykładni zbyt rygorystycznej, zamykającej stronie drogę do rozpoznania jej sprawy przez sąd przez nadmierny formalizm (wyrok NSA z 10.1.2013 r. II OSK 1656/11, Lex 1323655). Koresponduje z tym także dorobek orzeczniczy Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, w świetle którego sądy, stosując przepisy proceduralne, muszą unikać zarówno nadmiaru formalizmu, który mógłby podważyć rzetelność postępowania, jak i nadmiernej elastyczności, która prowadziłaby do zniesienia wymogów proceduralnych ustanowionych przez prawo (wyrok ETPC z 11.10.2018 r. w sprawie Parol przeciwko Polsce, pkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo). W przypadku braku uzasadnionych wątpliwości co do tożsamości skarżącego lub nieprzeprowadzenia stosownej analizy przez Sąd w tym kierunku niewskazanie numeru PESEL przez wnoszącego skargę nie uniemożliwia nadania sprawie dalszego biegu, nie sprzeniewierza się celowi nowelizacji z dnia 12 kwietnia 2019 r., a w rezultacie nie może stanowić podstawy do odrzucenia skargi z tej przyczyny. Uchwałą z 3.7.2023 r. II GPS 3/22 składu 7 sędziów NSA orzekł, że niezachowanie, określonego w art. 46 § 2 pkt 1 lit. b) ppsa, wymogu podania w skardze, będącej pierwszym pismem w sprawie, numeru PESEL, jest brakiem formalnym, który powinien być uzupełniony w trybie art. 49 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 ppsa, bez względu na to czy ten numer znajduje się w aktach administracyjnych, którymi dysponuje sąd. Uchwała II GPS 3/22 obliguje przewodniczącego do wezwania skarżącego do uzupełnienia braku formalnego skargi pod rygorem jej odrzucenia. Tylko w tym zakresie uchwała ta jest dla sądów administracyjnych wiążąca i taką też podjął czynność Przewodniczący w niniejszej sprawie prawidłowo wezwał skarżących do uzupełnienia braków formalnych skargi przez wskazanie ich numerów PESEL pod rygorem odrzucenia skargi. Uchwała II GPS 3/22 nie wskazuje wprost, że niepodanie numeru PESEL w skardze do sądu administracyjnego stanowi brak uniemożliwiający nadanie sprawie dalszego biegu ani nie obliguje Sądu do odrzucenia skargi, której braków formalnych strona nie uzupełniła w terminie, mimo prawidłowego wezwania. W tym miejscu odnieść się należy do istoty i charakteru danego braku - czy stanowi on brak tego rodzaju, że uniemożliwia nadanie sprawie dalszego biegu. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie stoi na stanowisku, że jeżeli brak jest uzasadnionych wątpliwości co do tożsamości skarżącego, to ów brak nie uniemożliwia nadania sprawie dalszego biegu, a więc nie stanowi uzasadnionej podstawy do odrzucenia skargi. Z akt administracyjnych kontrolowanej sprawy wynika, że organy obu instancji dysponowały numerem PESEL skarżącego R.T. Znajduje się on we wniosku o ustalenie uprawnień do udziału we Wspólnocie Gruntowej Wsi z 27 grudnia 2016 r. w tomie I akt administracyjnych (k. 58). Skarżący nie wskazał natomiast swojego numeru PESEL wskutek wezwania go do uzupełnienia braku formalnego skargi w tym aspekcie. Sąd I instancji nie przeprowadził analizy odnośnie do istnienia ewentualnych uzasadnionych wątpliwości co do osoby skarżącego, co wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. W braku takich rozważań przyjąć należy, że Sąd I instancji nie powziął uzasadnionych wątpliwości co do tożsamości R.T., a jedynie ustalił brak formalny, który stał się podstawą do odrzucenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny również nie ma wątpliwości, że R.T. jest tą samą osobą, która występowała w postępowaniu administracyjnym, w którym wydano zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji, wydając zaskarżone postanowienie, nie rozważył, czy ujawniony brak formalny skargi, uniemożliwiałby nadanie skardze dalszego biegu. W konsekwencji, stwierdzić trzeba, że Sąd I instancji wykazał się w tym zakresie zbyt daleko idącym formalizmem, który nie zasługuje na aprobatę. W niniejszej sprawie, niezależnie od powyższego wywodu, należy także zwrócić uwagę na wskazanie przez R.T. numeru PESEL w zażaleniu (k. 230 - numer PESEL – [...] - tożsamy z numerem na k. 58 t. I akt administracyjnych). Nawet gdyby uznać, że Sąd I instancji słusznie odrzucił skargę wobec nieuzupełnionego w terminie braku formalnego skargi przez niewskazanie numeru PESEL, mimo że znajduje się on w aktach administracyjnych stanowiących integralną część akt sprawy (art. 54 § 2 in principio w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 166 ppsa), rozważyć należy możliwość uzupełnienia tego braku na etapie postępowania zażaleniowego. Zgodnie z art. 133 § 1 in principio ppsa, sąd wydaje wyrok [...] na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. [...] Orzekanie przez sąd administracyjny możliwe jest tylko na podstawie całości akt sprawy (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: red. M. Wierzbowski, R. Hauser, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2023, nb 4 i 5, s. 758-759). Wyłącznie pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego rozstrzygnięcia (wyroki NSA z: 23.8. 2016 r. I FSK 946/16, Legalis 1512153; 9.12.2010 r. I OSK 993/10, Legalis 358093). Przepis ten znajduje odpowiednie zastosowanie do postanowień na podstawie art. 166 ppsa. Art. 193 zd. pierwsze ppsa pozwala zastosować normę wynikającą z art. 133 § 1 in principio w zw. z art. 166 ppsa w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Norma wynikająca z tych przepisów obliguje Sąd do orzekania na podstawie akt sprawy - rozstrzygając o zasadności zażalenia należy wziąć pod uwagę również twierdzenia i oświadczenia strony złożone w postępowaniu międzyinstancyjnym i zażaleniowym. Art. 106 § 3 i 5 w zw. z art. 193 ppsa stanowi, że sąd może - również w postępowaniu zażaleniowym - z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (§ 1). Do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (§ 5). Odwołując się do przepisów ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1805; dalej kpc), należy zauważyć, że - zgodnie z art. 382 kpc - sąd II instancji orzeka na podstawie materiału zebranego w postępowaniu w I instancji oraz w postępowaniu apelacyjnym (stosując odpowiednio - drugoinstancyjnym). Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając zażalenie, jest co najmniej uprawniony do przeprowadzenia dowodów uzupełniających, jeżeli nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W takiej sytuacji Sąd winien orzec zarówno na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu pierwszo-, jak i drugoinstancyjnym. Mając na uwadze rozważania dotyczące istoty braku formalnego skargi polegającego na niewskazaniu numeru PESEL skarżącego w zakreślonym terminie i wskazane normy prawne, tj. wynikające, przede wszystkim, z art. 133 § 1 in principio w zw. z art. 193 zd. pierwsze ppsa, z art. 183 § 1 zd. drugie w zw. z art. 197 § 2 ppsa oraz z art. 106 § 3 i 5 w zw. z art. 193 ppsa w zw. z art. 382 kpc, należy wyprowadzić wniosek, że Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając zażalenie od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego odrzucającego skargę wskutek ujawnionego i nieuzupełnionego w terminie braku formalnego skargi, w sytuacji w której strona w uzasadnieniu zażalenia uzupełniła brak formalny skargi, który nie uniemożliwiał nadania skardze dalszego biegu, zobligowany jest do uwzględnienia tego oświadczenia wiedzy strony. W tym stanie rzeczy uznać należy, że czynność prawna skarżącego polegająca na wskazaniu numeru PESEL w treści zażalenia konwaliduje skargę obarczoną dotychczas brakiem formalnym, przy czym podkreślić trzeba, że brak ten nie uniemożliwiał nadania skardze dalszego biegu, szczególnie, że numer ten znajduje się w aktach administracyjnych. Na skutek zaistnienia nowej okoliczności w postaci wskazania przez skarżącego numeru PESEL w zażaleniu skarga dotknięta wadą prawną uzyskuje pełnię wartości prawnej. Konwalidacja może bowiem nastąpić zarówno na skutek innej czynności prawnej, jak i na skutek określonego zachowania zainteresowanych podmiotów bądź - w niektórych przypadkach - nawet bez jakichkolwiek działań. Fakt niedotrzymania przez stronę terminu do uzupełnienia braku formalnego skargi zgodnie z wezwaniem, o ile należy oceniać w kategoriach niestaranności strony w dbałości o własne interesy, o tyle nie ma on decydującego znaczenia dla nadania sprawie dalszego biegu. Skarżący skorzystał z przewidzianej przez prawo możliwości uzdrowienia swej sytuacji prawnej w zakresie braku formalnego skargi, będącego osią sporu w postępowaniu zażaleniowym. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie stoi na stanowisku, że niepodanie przez skarżącego w skardze na decyzję z 23 stycznia 2023 r. jego numeru PESEL z pewnością nie jest brakiem, który mógłby stanowić przesłankę do odrzucenia skargi wobec nieuzupełnienia tego braku w wyznaczonym terminie, szczególnie w sytuacji, w której numer ten znajduje się w aktach administracyjnych (k. 58 t. I) i został przezeń podany na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Brak formalny skargi w postaci niewskazania w jej treści numeru PESEL nie był brakiem, wskutek zaistnienia którego skarga w tej sprawie nie mogła otrzymać prawidłowego biegu. W kontrolowanej sprawie nie zachodzi żadna wątpliwość co do osoby skarżącego. W konsekwencji, nie zachodziła podstawa do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ppsa. Zażalenie zasługuje więc na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 ppsa, uchylił zaskarżone postanowienie.