I OSK 788/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lutego 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 1032/10 w sprawie ze skargi L. W., G. G. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 1032/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2010 r. i decyzję Starosty Poznańskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. o waloryzacji ustalonego decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 1970 r. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Starosta Poznański orzekł o waloryzacji ustalonego decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 1970 r. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na kwotę 1292,29 zł oraz ustalił równocześnie, że zwaloryzowane odszkodowanie wypłacone zostanie przez Starostę Poznańskiego, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, na rzecz G. G. za udział wynoszący ¾ części w kwocie 969,22 zł oraz na rzecz L. W. za udział wynoszący ¼ część w kwocie 323,07 zł, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. Wojewoda Wielkopolski utrzymał w postępowaniu odwoławczym powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu uchylonych przez Sąd I instancji decyzji organy wskazały, że brak jest jednoznacznych dowodów potwierdzających fakt wypłaty odszkodowania ustalonego decyzją z [...] kwietnia 1970 r., a zatem istnieje konieczność jego zwaloryzowania, co jest niezbędne do wypłaty. Dalej przytoczono, że zgodnie z art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w drodze obwieszczeń w Dzienniku Urzędowym RP "Monitor Polski". Natomiast na podstawie art. 227 cytowanej ustawy, do czasu ogłoszenia przez Prezesa GUS wskaźników zmian cen nieruchomości waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa GUS. Kwota ustalonego decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 1970 r. odszkodowania wynosiła 2789,60 zł (przed denominacją). Suma odszkodowania po waloryzacji dokonanej przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wyniosła 1292,29 zł. Organy wskazały, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Poznaniu z dnia [...] listopada.1973 r. spadek po P. G. (współwłaścicielu wywłaszczonej nieruchomości) na podstawie ustawy nabyły: żona G. G. oraz córka L. W. po połowie. W związku z tym organ uznał, iż wypłata zwaloryzowanego odszkodowania nastąpi na rzecz G. G. za udział wynoszący ¾ części w kwocie 969,22 zł oraz na rzecz L.W. za udział wynoszący ¼ część w kwocie 323,07 zł. W treści decyzji organ zawarł także stwierdzenie, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego. Wskutek skargi G.G. i L. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonał sądowej kontroli powyższych rozstrzygnięć i uznając, że nastąpiło naruszenie zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy uchylił decyzję organów obu instancji. Sąd I instancji stanął na stanowisku, iż organy obu instancji zaniedbały wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia wysokości podlegającego zwrotowi zwaloryzowanego odszkodowania. Sąd ten zauważył, że uzasadniając sposób waloryzacji odszkodowania Starosta powołał się na "wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w drodze obwieszczeń w Dzienniku Urzędowym RP", nie podając ich zestawienia i miejsca publikacji. W przekonaniu Sądu brak wskazania miejsca publikacji uniemożliwia dokonanie kontroli decyzji w tym zakresie. Co prawda organ II instancji zawarł w uzasadnieniu swej decyzji tabelkę zestawienia wskaźników, jednakże bez dokładnego podania źródła ich publikacji, co w przekonaniu Sądu I instancji uniemożliwia dokonanie kontroli decyzji. Przesądza to o wadliwości uzasadnienia decyzji organów obu instancji. Ponadto w ocenie Sądu I instancji uszło uwadze organów, że zgodnie z art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w razie zmniejszenia albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na tej nieruchomości po jej wywłaszczeniu, zwaloryzowane odszkodowanie pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości nieruchomości określonej na dzień zwrotu. Zgodnie z art. 7 ustawy, jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V. Z akt administracyjnych natomiast nie wynika, aby organy rozważały konieczność sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość podlegających zwrotowi nieruchomości według stanu z daty wywłaszczenia i z daty zwrotu. Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, po uzupełnieniu materiału dowodowego, organy winny pamiętać, że zwaloryzowanie ustalonego a nie wypłaconego odszkodowania, a więc jego urealnienie, powoduje niedopuszczalność obciążenia dłużnika skutkami opóźnienia i zwłoki w spełnieniu świadczenia, w tym koniecznością zapłaty odsetek, za okres objęty waloryzacją. W takiej sytuacji prawo do odsetek powstanie w wyniku opóźnienia lub zwłoki w wypłacie świadczenia już zwaloryzowanego i będzie przysługiwało od dnia następującego po terminie wyznaczonym na jego zapłatę, o ile ona nie nastąpi. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Wojewoda Wielkopolski zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu naruszenie prawa materialnego w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że art. 140 ust. 4 cyt. ustawy odnosi się również do postępowania w sprawie waloryzacji odszkodowania, gdy tymczasem przepis ten ma zastosowanie jedynie w postępowaniu o zwrot wywłaszczonych nieruchomości; Autor skargi kasacyjnej zarzucił także naruszenie przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Poznańskiego w związku z przyjęciem, że organy obu instancji nie dochowały obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie w jakim nie podały źródła publikacji zastosowanych wskaźników waloryzacji, gdy tymczasem nawet zakładając, że jest to uchybienie, nie mogło ono mieć istotnego wpływu na wynik przedmiotowej sprawy; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Poznańskiego w związku z przyjęciem, że w przedmiotowej sprawie organy administracji zobowiązane były do ustalenia za okres zwłoki w wypłacie odszkodowania odsetek licząc od dnia następującego po terminie wyznaczonym na zapłatę zwaloryzowanego odszkodowania, gdy tymczasem ewentualne odsetki powinny zostać ustalone od dnia zwłoki w wypłacie wcześniej ustalonego odszkodowania tj. od roku 1970. Skarżący zarzucił sądowi I instancji sprzeczność w treści uzasadnienia wskazując, że Sąd ten zajął dwa przeciwstawne stanowiska twierdząc początkowo, że odsetki powinny zostać ustalone od dnia zwłoki w wypłacie wcześniej ustalonego odszkodowania, aby następnie przesądzić, że odsetek powinny być liczone od dnia następującego po terminie wyznaczonym na zapłatę zwaloryzowanego odszkodowania. Precyzując pierwszy zarzut skarżący kasacyjnie wskazał, że powołany w uzasadnieniu wyroku przepis art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarcze nieruchomościami nie może mieć w sprawie zastosowania, gdyż wykładnia systemowa prowadzi do wniosku, że skoro przepis ten nie został umieszczony w rozdziale dotyczącym ustalania odszkodowań to błędne jest stwierdzenie Sądu nakazujące stosowanie tego przepisu w procesie waloryzacji. Przepis art. 140 cyt. ustawy stanowi dyspozycję dla organów administracji jedynie w przypadku orzeczenia zwrotu nieruchomości, natomiast w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Oba tryby postępowań różnią się od siebie w sposób zasadniczy, brak jest zatem podstaw do stosowania art. 140 ust. 4 w postępowaniu mającym na celu jedynie waloryzację już wcześniej ustalonego odszkodowania. Nie zgodził się skarżący kasacyjnie ze stanowiskiem Sądu I instancji, że brak wskazania miejsca, w którym opublikowane zostały poszczególne wskaźniki waloryzacji poczynając od 1971 r. stanowił uchybienie przepisom prawa procesowego, a tym bardziej, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej podkreślił także, że z treści uzasadnienia wyroku odnośnie kwestii odsetek nie wynika jednoznacznie czy Sąd I instancji stoi na stanowisku, iż okres za który organy administracji winny obliczyć należne odsetki powinien liczyć się od dnia następującego po dniu wymagalności odszkodowania ustalonego decyzją z 1970 r. czy też od dnia wymagalności odszkodowania zwaloryzowanego. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu odsetki należą się wierzycielowi od chwili, gdy dłużnik opóźnia się ze spełnieniem wymagalnego świadczenia pieniężnego, a w przedmiotowej sprawie odsetki od zwaloryzowanego świadczenia należą się wierzycielowi od następnego dnia po ogłoszeniu decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które w tym przypadku nie zachodziły. Zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione, co powoduje konieczność jej uwzględnienia. Trafny jest zarzut, że przepis art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm) nie może mieć w niniejszej zastosowania, gdyż przepis ten może być podstawą orzekania jedynie w postępowaniu dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a nie w postępowaniu dotyczącym waloryzacji niewypłaconego odszkodowania. Przepis art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowi samoistnej regulacji, a konieczność jego zastosowania jest konsekwencją zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na podstawie art. 136 ustawy. Zgodnie z ustępem 1 tego artykułu, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Natomiast w myśl ustępu 3, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Z unormowań powyższych w sposób jednoznaczny wynika, że art. 140 ustawy, w tym również ustęp 4, ma zastosowanie jedynie w przypadku zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a więc jest "wpisany" w regulacje odnoszące się do zwrotu takiej nieruchomości i nie znajduje zastosowania w postępowaniu dotyczącym wyłącznie waloryzacji już przyznanego odszkodowania, nie połączonego ze zwrotem nieruchomości wywłaszczonej. Zasadny jest także zarzut, że brak wskazania publikatora poszczególnych wskaźników, w oparciu o które odbywa się waloryzacja odszkodowania pomimo, że stanowi uchybienie, nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy. W myśl art. 5 ustawy waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości zgłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w drodze obwieszczeń, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", a do czasu ogłoszenia tych wskaźników – zgodnie z art. 227 ustawy – przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych. Wskaźniki te z określeniem miejsca ich publikacji są ogólnie dostępne, nawet w Internecie na stronie GUS i każdy zainteresowany ma do nich swobodny dostęp. Zatem także Sąd I instancji mógł dokonać weryfikacji poprawności zastosowanych wskaźników za poszczególne lata, jeśli miał wątpliwości co do ich poprawności. Zaś w sytuacji, gdy nie ma zastrzeżeń co do prawidłowości zastosowanych wskaźników, to uzasadnianie wyroku uchylającego wpływem powyższej okoliczności na rozstrzygnięcie jest bezpodstawne. Nie do końca zrozumiałym jest natomiast zarzut skargi kasacyjnej dotyczący zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia rozbieżnego stanowiska w zakresie zapłaty odsetek od odszkodowania, Zarzut ten sformułowany został jako naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., przez jego niezastosowanie przez Sąd. Jednakże autor skargi kasacyjnej pomimo wskazania naruszenia prawa materialnego nie wymienia przepisów tego prawa, których naruszenia w jego przekonaniu dopuścił się Sąd pierwszej instancji. Zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony zwłaszcza, że fragment uzasadnienia wyroku Sądu I instancji dotyczący odsetek jest w istocie spójny i logiczny. Sąd I instancji w treści uzasadnienia jednoznacznie przesądził, że odsetki od zwaloryzowanego świadczenia należą się wierzycielowi najwcześniej od następnego dnia następującego po terminie wyznaczonym na jego zapłatę. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ponownie skontroluje zaskarżone decyzje pod względem ich zgodności z prawem. Biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna okazała się usprawiedliwioną Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. uznając, że w sprawie zachodzi szczególny przypadek Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.