IV SA/Po 522/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2022 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. Z. kwotę 980 zł (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z 31 maja 2022 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpoznaniu odwołania M. Z., utrzymało w mocy odmowną decyzję nr [...] Burmistrza Gminy P. z [...] lutego 2022 r. o warunkach zabudowy ([...]). Zaskarżona decyzja zapadła, jak wynika z jej uzasadnienia, w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Przywołaną wyżej decyzją z [...] lutego 2022 r. Burmistrz Gminy P. (dalej jako "Burmistrz" lub "organ I instancji"), po rozpoznaniu wniosku M. Z. (zwanego też dalej "Inwestorem" lub "Skarżącym"), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ewid. [...], położonej w miejscowości K., gmina P.. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że nie został spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie "u.p.z.p.") w zakresie funkcji zabudowy oraz linii zabudowy. W odniesieniu do funkcji zabudowy, organ I instancji wyjaśnił, że w obszarze analizowanym występuje jedynie zabudowa zagrodowa, związana z prowadzeniem działalności rolniczej. Czym innym jest zabudowa mieszkaniowa w postaci zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, a czym innym zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, w ramach której występują co prawda budynki mieszkalne, ale służą one zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych rolnika, są więc związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Odnośnie do linii zabudowy Burmistrz wskazał, że planowana lokalizacja wnioskowanego budynku ma znajdować się w odległości około 40 m od granicy z drogą gminną. Natomiast budynki na działkach zabudowanych zlokalizowane są w odległości od 0 m do 28 m od drogi gminnej. W odwołaniu od tej decyzji Inwestor, reprezentowany przez ad A., zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że w sprawie nie zostały spełnione warunki w zakresie funkcji zabudowy oraz linii zabudowy, w sytuacji gdy nieruchomość będąca przedmiotem wniosku wymagania te spełnia. Skarżący wskazał, że sąsiednie nieruchomości mają funkcję mieszkalną, a fakt, że są objęte zabudową zagrodową, nie wpływa na ich faktyczne przeznaczenie. Podniósł, że działki nr [...] i [...] sąsiadujące z działką objętą wnioskiem, według wiedzy Skarżącego uzyskały pozytywną decyzję w zakresie warunków zabudowy. W związku z tym autor odwołania wniósł o wystąpienie do Burmistrza o przesłanie dokumentacji dotyczącej postępowania o warunki zabudowy dla działek nr [...] i [...] i przeprowadzenie dowodu z ww. akt na okoliczność spełnienia warunków w zakresie funkcji oraz linii zabudowy. Ponadto wniósł o zmianę decyzji organu I instancji przez ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości objętej wnioskiem, ewentualnie o uchylenie tej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Utrzymując w mocy decyzję Burmistrza – przywołaną na wstępie decyzją z 31 maja 2022 r. – SKO stwierdziło w uzasadnieniu, że: - do rozpatrywanej sprawy należy stosować rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; w skrócie: "rozporządzenie MI"), w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej z dniem 3 stycznia 2022 r. rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2399); - w przedmiotowej sprawie – jak wyjaśniono w decyzji organu I instancji – front działki objętej wnioskiem ma szerokość około 16 m, więc obszar analizowany wyznaczono w promieniu 50 m, stanowiącym minimum przewidziane w § 3 ust. 2 rozporządzenia MI. Przyjęty obszar uznano za wystarczający dla właściwego określenia funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż w pełni reprezentuje urbanistyczne cechy otoczenia. W granicach tak wyznaczonego obszaru analizowanego znalazły się działki zabudowane nr ewid. [...] i [...], które poddano analizie. Ustalono, że na tych działkach występuje zabudowa zagrodowa, związana z prowadzeniem działalności rolniczej; - zabudowa zagrodowa nie może stanowić punktu odniesienia dla zabudowy mieszkaniowej. Zdaniem SKO prawidłowa jest wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegająca na uznaniu, że w sytuacji, gdy ład przestrzenny w obszarze analizowanym wyznacza jedynie zabudowa zagrodowa (w obszarze analizowanym znajduje się wyłącznie zabudowa zagrodowa), to nie jest spełniony warunek kontynuacji funkcji dla planowanej przez Inwestora budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...]. SKO podkreśliło, że Skarżący nie kwestionuje występowania jedynie zabudowy zagrodowej w obszarze analizowanym, natomiast – jego zdaniem – zabudowa mieszkaniowa nie jest sprzeczna z zabudową zagrodową; - wobec braku możliwości ustalenia warunków zabudowy, z uwagi na brak spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, bez znaczenia dla sprawy pozostają zarzuty odwołania dotyczące spełnienia przez planowaną inwestycję warunku kontynuacji zabudowy sąsiedniej w zakresie linii zabudowy; - nieuzasadniony jest wniosek Skarżącego o zwrócenie się do Burmistrza o przesłanie dokumentacji dotyczącej postępowania o warunki zabudowy dla działek nr [...] i [...], i przeprowadzenie dowodu z ww. akt na okoliczność spełnienia warunków w zakresie funkcji oraz linii zabudowy, gdyż dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy konieczne jest przeprowadzenie analizy urbanistycznej, w której ocenie poddaje się zabudowę na działkach z obszaru analizowanego. Oznacza to, że uwzględnia się zabudowę istniejącą, a nie taką, której realizacja jest dopiero planowana. Skargę na opisaną decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M. Z., reprezentowany przez dotychczasowego pełnomocnika, który – zarzuciwszy naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegającą na niewłaściwym uznaniu, że w realiach sprawy planowana zabudowa nie będzie kontynuacją dotychczasowej zabudowy, w sytuacji gdy działki sąsiednie z działką Skarżącego uzyskały warunki zabudowy na zabudowę jednorodzinną oraz pozostała istniejąca zabudowa odpowiada planowanej we wniosku zabudowie, a w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że w sprawie nie zostały spełnione warunki w zakresie funkcji zabudowy oraz linii zabudowy, w sytuacji gdy nieruchomość będąca przedmiotem wniosku te warunki spełnia – wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor powtórzył in extenso wywody odwołania oraz podkreślił, że według wiedzy Skarżącego działki nr [...] i [...] sąsiadujące z działką będącą przedmiotem wniosku uzyskały pozytywną decyzję w zakresie warunków zabudowy. Wobec powyższego brak jest – zdaniem Skarżącego – jakichkolwiek podstaw do uznania, iż działka bezpośrednio z nimi sąsiadująca nie spełnia przedmiotowych kryteriów, w szczególności w zakresie funkcji zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od Skarżącego na rzecz SKO kosztów postępowania według norm przepisanych (sic!), podtrzymując i powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto SKO wyjaśniło, że od organu I instancji uzyskało informację, iż warunki zabudowy zostały wydane dla działki nr [...], która następnie uległa podziałowi na działki nr: [...], [...] i [...]. W związku z tym organ II instancji zauważył, że dla każdej działki wyznacza się każdorazowo obszar analizowany, którego zasięg jest różny, determinowany szerokością frontu działki oraz jej położeniem. Obszar ten obejmować może zatem różne nieruchomości, o różnych funkcjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."). Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 31 maja 2022 r. ([...]) – utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Gminy P. nr [...] z [...] lutego 2022 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy – Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie może się ostać w obrocie prawnym, jako wydana przez organ II instancji co najmniej przedwcześnie, bo bez uprzedniego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, mogących mieć wpływ na jej wynik. Po pierwsze, wymagana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (zwana też potocznie "analizą architektoniczno-urbanistyczną" lub "analizą urbanistyczną") – która to analiza, jak trafnie stwierdziło SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jest mającym fundamentalne znaczenie instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie "u.p.z.p.") – nie została w kontrolowanej sprawie sporządzona w sposób w pełni prawidłowy, gdyż dokument analizy zalegający w aktach administracyjnych sprawy pozbawiony jest niezbędnej części graficznej. Jest poza sporem, że sposób sporządzania takiej analizy określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; w skrócie: "rozporządzenie MI") – które to rozporządzenie, jak trafnie stwierdziło SKO, w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie w pierwotnym brzmieniu, tj. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej z dniem 3 stycznia 2022 r. rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającym rozporządzenie MI (Dz. U. poz. 2399). W myśl § 3 rozporządzenia MI w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). W przywołanym art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (w brzmieniu sprzed 3 stycznia 2022 r.) mowa jest o kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać) w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Wbrew dyspozycji cytowanych przepisów, w aktach administracyjnych kontrolowanej sprawy brak jest kopii takiej mapy z naniesionymi granicami obszaru analizowanego. Obszar analizowany został utrwalony jedynie na części graficznej wyników analizy, stanowiących wymagany załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (zob. § 9 ust. 2 rozporządzenia MI), ale część ta została sporządzona na fragmencie kopii mapy pozbawionym oznaczeń co do rodzaju mapy (zasadnicza, katastralna, czy inna) oraz co do potwierdzenia jej pochodzenia z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego – co uniemożliwia weryfikację, czy jest to mapa, o jakiej mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Kopia takiej mapy została z kolei załączona do wniosku (zgodnie z dyspozycją ww. przepisu w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), ale z niewiadomych przyczyn organ nie użył takiej mapy do wykreślenia obszaru analizowanego i sporządzenia części graficznej analizy. Po drugie, dalszym uchybieniem uniemożliwiającym weryfikację poprawności analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej przez organ I instancji w kontrolowanej sprawie jest brak wyjaśnienia, w jaki sposób w analizie zostały uwzględnione działki (i zlokalizowana w ich obrębie zabudowa), które przecina linia graniczna obszaru analizowanego – w szczególności czy uwzględniono je w całości, czy tylko w tych częściach, które leżą w granicach wykreślonego obszaru analizowanego. Orzecznictwo sądowe nie formułuje w tym zakresie jednoznacznych, sztywnych reguł, a jedynie pewne wskazania kierunkowe (por. np. wyrok NSA z 28.12.2017 r., II OSK 899/17, CBOSA). W ich świetle jest jednak jasne, że kwestię tę winien każdorazowo rozważyć i jednoznacznie rozstrzygnąć organ administracji. Jak bowiem się wskazuje, problem, czy cała działka zabudowana powinna znaleźć się w obszarze analizowanym, czy tylko faktyczna zabudowa, to kwestia do rozważenia w każdym indywidualnym przypadku, gdyż nie sposób zastosować tu jakiejś generalnej zasady. Organ sam musi podjąć decyzję o zakresie i granicach obszaru analizowanego, przy czym zasadniczo obszar ten powinien obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części, chociaż odstępstwa w tym zakresie mogą się zdarzać, np. w przypadku działek o dużych rozmiarach (por. wyrok NSA z 08.08.2008 r., II OSK 919/07, CBOSA). Podobnie, ale jeszcze bardziej stanowczo, obowiązywanie powyższej zasady zostało zaakcentowane w stanowisku, zgodnie z którym "[w] obszarze analizowanym powinny znaleźć się całe działki wyodrębnione geodezyjne, gdyż na podstawie stanu faktycznego ich zagospodarowania ustala się parametry wnioskowanej inwestycji" (zob. wyrok NSA z 11.06.2015 r., II OSK 2710/13, CBOSA). W każdym razie nie ulega wątpliwości, że wynik koniecznych rozważań organu w omawianej kwestii – wyjaśniający sposób uwzględnienia "pogranicznych" działek w dokonywanej analizie, wraz z uzasadnieniem takiego, a nie innego wyboru – powinien znaleźć się w części tekstowej analizy urbanistycznej. A w przypadku objęcia analizą owych działek w całości – także w części graficznej, w postaci wrysowania linii rozgraniczającej obszar analizowany wzdłuż granic działek (por. np. wyrok WSA z 24.05.2018 r., IV SA/Po 256/18, CBOSA). Kontrolowana analiza tych wymagań nie spełnia, jako że nie wskazuje wyraźnie – a co za tym idzie: i nie uzasadnia – przyjętego sposobu uwzględnienia działek, przez które przebiega granica obszaru analizowanego. Wyjaśnień w tym zakresie nie zawierają także motywy decyzji wydanych w sprawie. Można jedynie przypuszczać – z fragmentu uzasadnienia decyzji organu I instancji, w brzmieniu: "budynek mieszkalny zlokalizowany na działkach nr [...] znajduje się poza wyznaczoną ustawowo granicą obszaru analizowanego" – że w analizie uwzględnione zostały jedynie te części działek "pogranicznych" (i zlokalizowanej na nich zabudowy), które znalazły się w granicach wykreślonego obszaru analizowanego. Dla przyjęcia jednak takiego rozwiązania – stanowiącego swoiste odstępstwo od wskazanej wyżej zasady uwzględniania w analizie całych działek – należałoby oczekiwać szczególnie wnikliwego uzasadnienia. Tymczasem kontrolowana analiza, ani uzasadnienia decyzji wydanych na jej podstawie, nie zawierają w tym zakresie żadnego uzasadnienia. Wskazane wyżej istotne wątpliwości co do rzetelności wyznaczenia obszaru analizowanego mogły przełożyć się na treść wyników uzyskanych na podstawie analizy przeprowadzonej w oparciu o tak wyznaczony obszar – co na tym etapie wyjaśnienia sprawy nie pozwala przyjąć ww. wyników za wiarygodną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji. Po trzecie, w ocenie Sądu jako co najmniej przedwczesne jawi się stanowisko organów obu instancji, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowy, która mogłaby stanowić punkt odniesienia dla projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy, Od razu należy w tym miejscu zaznaczyć, że Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd przyjęty przez organy obu instancji – a wyrażony m.in. także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2021 r. o sygn. akt II OSK 3118/20 (CBOSA) – w myśl którego zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie może być uznana za kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa różni się od zabudowy jednorodzinnej i służy przede wszystkim prowadzeniu działalności rolniczej, a w związku tym może powodować uciążliwości wykluczające istnienie na danym terenie zabudowy mieszkaniowej. Zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy, odróżniający ją od zabudowy jedno- lub wielorodzinnej, i te dwie funkcje wykluczają się. Trafnie zatem organy obu instancji przyjęły, że występujące w obszarze analizowanym budynki mieszkalne posadowione w ramach zabudowy zagrodowej nie mogą stanowić właściwego punktu odniesienia dla projektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w zakresie stwierdzenia istnienia kontynuacji funkcji w tym obszarze. Jednakże, w ocenie Sądu, organy nie odniosły się w sposób należyty do informacji zawartej w piśmie procesowym Skarżącego, że na działce nr [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny – niezasadnie "zbywając" tę informację twierdzeniem, że obszar działek nr [...] znajdujący się pod budynkami mieszkalnymi stanowi grunty oznaczone symbolem [...], co oznacza, że działki mają charakter siedliskowy, a budynki mieszkalne są budynkami mieszkalnymi w zabudowie zagrodowej. Najwyraźniej uszło bowiem uwagi organów obu instancji, że analiza fragmentu mapy, na którym sporządzono załączoną do decyzji część graficzną wyników analizy, pokazuje, że na działce nr [...], nawet w obecnych granicach obszaru analizowanego, znajduje się budynek ("przecięty" linią graniczną ww. obszaru) oznaczony symbolem "mj2", znamionującym właśnie budynki mieszkalne jednorodzinne ("mj"), podczas gdy inne budynki mieszkalne widoczne na tej mapie oznaczone zostały symbolem "m" (z odnośną cyfrą). Żaden z organów przyczyn i ewentualnej doniosłości, w kontekście zarzutów Inwestora, takiego zróżnicowania oznaczeń zabudowy mieszkalnej w obszarze analizowanym w sposób należyty nie rozważył, ani nie omówił w motywach decyzji wydanych w kontrolowanej sprawie – co będzie wymagać uzupełnienia przy ponownym jej rozpoznaniu. Po czwarte, w ocenie Sądu podobnie niezasadnie – a na pewno zbyt pochopnie i z potencjalnie istotnym naruszeniem art. 75 § 1 k.p.a. – "zbył" organ II instancji informację Inwestora, że według jego wiedzy bezpośrednio sąsiadujące z terenem projektowanej inwestycji działki nr [...] i [...] uzyskały pozytywną decyzję w zakresie warunków zabudowy, a także związany z tym wniosek Inwestora o zwrócenie się do Burmistrza Gminy P. o nadesłanie dokumentacji dotyczącej postępowania w sprawie warunków zabudowy dla tych działek. Uznając ów wniosek za niezasadny, SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczyło się do "wyjaśnienia", że "dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy konieczne jest przeprowadzenie analizy urbanistycznej, w której ocenie poddaje się zabudowę na działkach z obszaru analizowanego. Oznacza to, że uwzględnia się zabudowę istniejącą, a nie taką, której realizacja jest dopiero planowana". Z kolei w odpowiedzi na skargę, SKO dodatkowo wskazało, że "uzyskało informację od organu I instancji, że warunki zabudowy zostały wydane dla działki nr [...], która następnie uległa podziałowi na działki nr: [...], [...] i [...]. Zauważyć warto, że dla każdej działki wyznacza się każdorazowo obszar analizowany, którego zasięg jest różny, determinowany szerokością frontu działki oraz jej położeniem. Obszar ten obejmować może zatem różne nieruchomości, o różnych funkcjach". Tymczasem, zdaniem Sądu, analiza zawnioskowanej przez Inwestora dokumentacji – a w szczególności ustalenie, czy dla wskazanych przez Inwestora działek sąsiednich, względnie dla terenu obejmującego obszar tych działek (np. dla wspomnianej przez SKO działki nr [...]), rzeczywiście została wydana pozytywna decyzja o warunkach zabudowy, a jeśli tak, to dla jakiego rodzaju inwestycji, oraz czy i w jaki sposób wówczas w analizie urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej w tamtej sprawie została uwzględniona, w kontekście wymogu kontynuacji funkcji, zabudowa mieszkalna istniejąca w obszarze analizowanym, a zwłaszcza ww. budynek "mj2" – mogła mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy. A to w kontekście: - zasady ogólnej prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz - stanowiącej refleks i uszczegółowienie ww. zasady ogólnej – zasady wysłowionej obecnie w, dodanym do k.p.a. od 01 czerwca 2017 r., przepisie art. 8 § 2 k.p.a., w myśl którego: "Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym", a także - utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi niewątpliwie naruszenie art. 8 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 08.04.1998 r., I SA/Łd 652/97, ONSA 1999, nr 1, poz. 27; podobnie wyroki NSA: z 20.06.1985 r., SA/Gd 487/85, cyt. aprobująco przez B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, art. 8 Nb 5; z 16.06.1998 r., I SA/Łd 958/97, LEX nr 59832; z 03.02.2012 r., II OSK 2196/10, CBOSA; z 25.09.2020 r., II GSK 795/18; a także wyroki WSA: z 11.10.2007 r., II SA/Lu 609/07; z 23.10.2008 r., VI SA/Wa 784/08; z 04.11.2009 r., IV SA/Po 477/09; z 25.01.2012 r., IV SA/Po 1143/11; z 14.04.2015 r., II SA/Ol 120/15; z 11.06.2015 r., IV SA/Po 186/15; z 30.09.2021 r., IV SA/Po 543/21; z 01.04.2022 r., IV SA/Po 99/22 – dostępne CBOSA; por. też wyrok SN z 05.08.1992 r., I PA 5/92, OSP 1993, nr 7, poz. 142). Z uwagi na wykazane wyżej braki postępowania wyjaśniającego, nie sposób obecnie odnieść się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego, gdyż jego rozpatrzenie i wiążące rozstrzygnięcie byłoby w aktualnym stanie sprawy przedwczesne. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję SKO (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu od skargi (500 zł) oraz należne zawodowemu pełnomocnikowi Skarżącego wynagrodzenie ustalone według stawek minimalnych, zgodnie z § 15 ust. 2 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800, z późn. zm.), w wysokości 480 zł – łącznie 980 zł. Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji uzupełni akta sprawy o brakującą część graficzną analizy urbanistyczno-architektonicznej, sporządzoną na kopii mapy, o jakiej mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., oraz przeprowadzi uzupełniające postępowanie wyjaśniające i dowodowe – we własnym zakresie lub z wykorzystaniem możliwości zlecenia przeprowadzenia tego postępowania (w całości lub określonej części) organowi I instancji (art. 136 § 1 k.p.a.) – co do wskazanych wyżej okoliczności oraz dowodów wymagających jeszcze wyjaśnienia oraz przeprowadzenia. Następnie, w zależności od wyniku poczynionych ustaleń, organ podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a.