I SA/Wa 1552/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Maria Tarnowska Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat M. B., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: SKO), decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] przyznającą Z. G. zasiłek celowy od 1 stycznia 2012 r. do dnia 31 stycznia 2012 r. w wysokości [...] zł na dofinansowanie czynszu. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 27 grudnia 2011 r. Z. G. zwrócił się o przyznanie pomocy finansowej nie precyzując celu na jaki pomoc ta ma być przyznana. W trakcie wywiadu środowiskowego wnioskodawca wskazał, że prosi o pomoc finansową na komorne. Prezydent W. decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. przyznał Z. G. zasiłek celowy od 1 stycznia 2012 r. do dnia 31 stycznia 2012 r. w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na dofinansowanie czynszu. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Z. G. wskazując, że od 1 października 2011 r. komorne wzrosło do [...] zł. Skarżący zaznaczył, że dofinansowanie w kwocie [...] zł powiększa zadłużenie. Istnieje możliwość jego umorzenia w części lub całości, o co bezskutecznie zabiega od czerwca 2011 r. SKO decyzją z dnia [...] marca 2012 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2012 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. art. 2 ust. 1, art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 4 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą". SKO wskazało, że z materiału dowodowego wynika, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Nie posiada rodziny. Jest osobą niepełnosprawną w stopniu lekkim (orzeczenie wydane do dnia [...] sierpnia 2012 r.). Z orzeczenia wynika, że jest zdolny do wykonywania pracy z wyłączeniem ciężkich prac fizycznych. Nie osiąga dochodu z pracy zarobkowej. Utrzymuje się wyłącznie ze świadczeń pomocy społecznej. Jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w urzędzie pracy bez prawa do zasiłku. Zamieszkuje w 2 – pokojowym mieszkaniu kwaterunkowym bez tytułu prawnego. Z powodu zaległości czynszowych najem został wypowiedziany ze skutkiem na dzień 30 kwietnia 2011 r. Aktualnie skarżący zobowiązany jest do wnoszenia odszkodowania za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego w kwocie [...] zł. Należności wraz ze świadczeniami wynoszą [...] zł. Zaległość w opłatach na dzień 30 listopada 2011 r. wynosiła [...] zł. Wniosek skarżącego nie został uwzględniony ze względu na zaległości i brak tytułu prawnego do lokalu. Organ odwoławczy zaznaczył, że skarżący spełnia kryterium dochodowe, co warunkuje możliwość przyznania zasiłku celowego. Skarżący zgłosił wniosek o przyznanie pomocy finansowej na komorne, jednak nie wskazał w jakiej wysokości pomocy tej oczekuje. Nawet, gdyby skarżący określił kwotę, jakiej oczekuje organ nie byłby związany wskazaniem skarżącego. SKO zwróciło uwagę, że osoba niepełnosprawna, nie osiągająca żadnego dochodu znajduje się w sytuacji życiowej uzasadniającej przyznanie jej finansowego wsparcia. Nie oznacza to jednak, że w sytuacji, gdy skarżący zwraca się o zasiłek celowy na dofinansowanie należności za lokal organ powinien uwzględnić wniosek w całości. Osoby ubiegające się o przyznanie im świadczeń w ramach pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie pozytywnie rozpatrzony, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być dostosowane nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości finansowych organu udzielającego pomocy. Zadaniem pomocy społecznej jest udział w pokonywaniu przez osoby i rodziny trudności materialnych i życiowych, ale nie obowiązek zaspokajania wszystkich potrzeb. Organ odwoławczy podniósł, że skarżący korzysta z pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego i zasiłków celowych, które otrzymuje co miesiąc. Skarżący objęty jest też pomocą w formie dożywiania w barze "[...]". Łączna kwota pomocy, jaką skarżący otrzymał w 2011 r. wyniosła [...] zł, co daje średnio [...] zł miesięcznie. Skarżący musi mieć świadomość, że nie jest jedyną osobą potrzebującą pomocy. W okresie od 1 stycznia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. Ośrodek Pomocy Społecznej udzielił pomocy [...] osobom, na łączną kwotę [...] zł, co daje średnio kwotę [...] zł miesięcznie na osobę. Powyższe wskazuje, że skarżący korzysta z pomocy Ośrodka w sposób kilkakrotnie przewyższający średnią kwotę pomocy. A zatem brak jest możliwości uznania, że skarżący powinien uzyskać zasiłek celowy w tych okolicznościach w wyższej wysokości. W ocenie organu odwoławczego decyzja dotycząca przyznania zasiłku celowego jest decyzją uznaniową, co oznacza, iż organ przyznający pomoc nie jest zobowiązany do spełnienia żądań strony w całości. O wysokości przyznanego zasiłku decyduje zaś każdorazowo organ przyznający zasiłek, zależnie od możliwości jakie posiada oraz potrzeb osób znajdujących się w zasięgu jego działania. SKO dodało, że skarżący posiada uprawnienia [...], a zatem własne możliwości zmiany obecnej sytuacji. Skarżący nie podejmuje aktywności w tym kierunku i błędnie uznaje, że pomoc społeczna rozwiąże wszystkie jego problemy. Skarżący powinien pamiętać, że pomoc społeczna jedynie wspiera osoby znajdujące się w trudnej sytuacji, a pomoc ta ma charakter przejściowy i nie zwalnia z czynienia indywidualnych wysiłków w celu poprawy sytuacji bytowej. Pomoc społeczna nie jest w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb osób pozostających w trudnej sytuacji materialnej, dlatego też Ośrodek zabezpiecza wyłącznie pilne i konieczne potrzeby, w tym również potrzeby skarżącego, który w szerokim zakresie korzysta z pomocy społecznej, w tym również otrzymał w 2011 r. zasiłki celowe na opłacenie bieżących należności za lokal. Organ odwoławczy zaznaczył ponadto, że zachodzi wątpliwość, czy zapłata odszkodowania za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego stanowi niezbędną potrzebę bytową, a tym samym czy może stanowić cel, na który przyznawanym jest zasiłek celowy. Na poparcie stanowiska przytoczone zostało stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Z. G. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 7, 11, 77 § 1 i 80 Kpa polegające na niewyjaśnieniu przez organy obu instancji przedmiotu wniosku co do zakresu pomocy, o którą występował; 2) art. 138 § 2 Kpa poprzez niedostrzeżenie przez SKO braków postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji; 3) art. 39 ust. 1 ustawy poprzez jego błędne zastosowanie tj. zastosowanie przepisu pomimo braku znajomości konkretnego zakresu potrzeby życiowej. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że decyzje organów obu instancji zostały wydane bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w szczególności zakresu pomocy o którą występował. Ten błąd organów uniemożliwiał wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącego uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności i musi pozostawać w związku z przedmiotem postępowania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2012 r. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie Z. G. ubiega się o pomoc finansową na opłacenie jak to nazywa "komornego" (strona 2 pkt II Aktualizacji Wywiadu Środowiskowego). Z załączonych do akt sprawy uwierzytelnionych urzędowo pisma Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy W. z dnia 18 maja 2011 r. i pisma Urzędu W. Dzielnicy [...] z dnia 17 sierpnia 2011 r. wynika, że skarżący przed dniem 30 kwietnia 2011 r. był najemcą komunalnego lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W., a po tej dacie jest osobą zajmującą ten lokal bez tytułu prawnego. Na koniec lipca 2011 r. jego zaległości czynszowe wynosiły [...] zł. Ze znajdującego się w aktach zawiadomienia Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] wynika, że zaległość na dzień 30 listopada 2011 r. wynosi [...] zł. Dane odnośnie zadłużenia nie były i nie są kwestionowane przez skarżącego. Zdaniem Sądu, cel na jaki skarżący domaga się przyznania zasiłku celowego nie mieścił się celach jakie realizuje pomoc społeczna. Z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wynika, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zasiłek celowy przyznaje się zaś w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 1 i 2 ustawy). Celem przeznaczenia w konkretnym przypadku środków pieniężnych na zabezpieczenie niezbędnych potrzeb bytowych wnioskodawcy jest jego doraźne wsparcie, aby adresat świadczenia przy pomocy podmiotu publicznego i przy wykorzystaniu własnych możliwości mógł egzystować. W ocenie Sądu, spłata zadłużenia mieszkaniowego nie wiąże się z podstawowymi potrzebami egzystencjalnymi. Takie stanowisko prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny w wielu sprawach (np. wyroki wydane w sprawach o sygn. akt: I OSK 1451/07, I OSK 11513/07, I OSK 164/11, I OSK 863/11) i skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela. Nie można traktować pomocy społecznej jako instytucji, która ze środków ogółu społeczeństwa, spłaca długi za osoby fizyczne. Po pierwsze pomoc społeczna nie może funkcjonować w ten sposób, że środki gminne z których finansowane są zasiłki celowe nie są kierowane dla wnioskodawcy, lecz w istocie są przekazywane samemu sobie, ponieważ wierzycielem skarżącego jest właściciel zasobu mieszkaniowego – ta sama gmina. Nie jest też tak, że celem pomocy społecznej jest utrzymywanie stanu zamieszkiwania wnioskodawcy w komunalnym lokalu mieszkalnym poprzez likwidację zadłużenia mieszkaniowego. Z punktu widzenia realizacji zadań związanych z przyznawaniem zasiłków celowych dla pomocy społecznej nie tyle istotne są potrzeby mieszkaniowe wnioskodawcy ile to, czy należy wesprzeć skarżącego w zaspokojeniu jego podstawowych potrzeb życiowych dotyczących np. wyżywienia, ubrania, leczenia. Zdaniem Sądu, pomoc społeczna nie działa w sytuacji, gdy lokator lub osoba zajmująca lokal bez tytułu prawnego nie spłacają ciążących na nich zobowiązań finansowych z tytułu korzystania z lokalu mieszkalnego. W takiej sytuacji władze publiczne działają w ramach innego systemu wsparcia, tj. poprzez prowadzenie polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności poprzez przeciwdziałanie bezdomności, wspieranie i rozwój budownictwa socjalnego oraz popieranie działań obywateli zmierzających do uzyskania własnego mieszkania (art. 75 ust. 1 Konstytucji RP). W ramach tych zadań wnioskodawca może ubiegać się o dodatek mieszkaniowy (art. 2 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych - Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.). Jeżeli zaś tego rodzaju pomoc nie daje rezultatu, a osoba korzystająca z lokalu nie wypełnia swych obowiązków finansowych względem właściciela lokalu, wówczas działają instrumenty prawne, przewidziane przez ustawę z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Nie wdając się w szczegółową analizę tej regulacji można tylko wskazać, że pewne zadania w tym zakresie realizują sądy powszechne orzekając w niektórych przypadkach o prawie do lokalu socjalnego, czy gminy poprzez zapewnienie dłużnikowi lokalu socjalnego lub wskazanie pomieszczenia tymczasowego, noclegowni, schroniska innej placówki (art. 4 tej ustawy). Zasady wynajmowania lokali mieszkalnych z zasobu mieszkaniowego W. reguluje zaś uchwała Nr [...] Rady W. z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] ze zm.), określając warunki wynajmowania lokali m.in. osobom znajdującym się w wyjątkowo trudnych warunkach zdrowotnych (np. niepełnosprawnym), czy bezdomnym, objętych prowadzonym we współpracy z ośrodkiem pomocy społecznej programem wychodzenia z bezdomności w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd nie mógł zgodzić się ze skarżącym, że w niniejszej sprawie organy naruszyły przepisy art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 2 Kpa, czy też art. 39 ust. 1 ustawy poprzez niewyjaśnienie zakresu pomocy, której domagał się skarżący, w szczególności wysokości żądanej pomocy. W niniejszej sprawie w Aktualizacji Wywiadu skarżący wskazał, że domaga się pomocy finansowej na "komorne". W aktach sprawy znajduje się pismo Urzędu W. Dzielnicy [...] z dnia 17 sierpnia 2011 r. wskazujące tytuł i wysokość zaległości czynszowych skarżącego. Z uzyskanego na potrzeby wywiadu środowiskowego zawiadomienia Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] wynika, że zaległość na dzień 30 listopada 2011 r. wynosi [...] zł. Skoro zatem organ uzyskał wiedzę, co do tytułu i wysokości długu skarżącego i przekazał [...] zł na spłatę długu na rzecz ZGN, a skarżący w odwołaniu nie kwestionował tych ustaleń, to w tym zakresie sprawa została wyjaśniona. Rzecz jednak w tym, że – zdaniem Sądu – w niniejszej sprawie skarżącemu nie należał się zasiłek celowy na sfinansowanie zadłużenia mieszkaniowego i w związku z tym kwestia precyzyjnego ustalenia wysokości tego zadłużenia nie miała istotnego znaczenia dla sprawy. Skoro jednak Prezydent W. decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. przyznał skarżącemu zasiłek na ten cel w wysokości [...] zł,, a organ odwoławczy zaakceptował to stanowisko to Sąd zobowiązany był skargę oddalić. Zgodnie bowiem z przepisem art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – zwanej dalej "Ppsa" Sąd nie może orzekać na niekorzyść skarżącego. W niniejszej sprawie nie było bowiem podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, ponieważ przyznanie zasiłku celowego na spłatę zadłużenia mieszkaniowego wiązało się z kwestią błędnej interpretacji przez organ pomocy społecznej użytego w przepisie art. 39 ust. 1 ustawy zwrotu "niezbędna potrzeba bytowa". Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 w zw. z art. 134 § 2 Ppsa orzekł, jak w sentencji. O zwrocie należnych pełnomocnikowi skarżącego kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 250 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 19 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).