II GSK 1011/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komisji Nadzoru Finansowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1229/18 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 24 kwietnia 2018 r. nr DSP-WNA.456.10.2018 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 lipca 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1229/18, po rozpoznaniu skargi P. S. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z 24 kwietnia 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 18 lipca 2017 r., 2/ umorzył postępowanie administracyjne oraz 3/ zasądził na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego. Komisja Nadzoru Finansowego złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie. Ponadto organ skarżący kasacyjnie wniósł o orzeczenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1. art. 96 ust. 7 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1639 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o ofercie), w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 31 marca 2016 r. o zmianie ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 615; powoływanej dalej jako: ustawa zmieniająca) poprzez przyjęcie, że nałożenie kary pieniężnej oznacza doręczenie decyzji stronie postępowania, a zatem, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej na osobę pełniącą funkcję członka zarządu musi zostać doręczona przed upływem 6 miesięcy od wydania decyzji w stosunku do spółki. Tymczasem zgodnie z prawidłową wykładnią tego przepisu termin do nałożenia kary pieniężnej oznacza termin do kiedy Komisja Nadzoru Finansowego posiada materialnoprawne uprawnienie do podjęcia uchwały/decyzji o nałożeniu takiej kary pieniężnej, a zatem do kiedy decyzja o nałożeniu kary pieniężnej może zostać podjęta przez KNF zgodnie z wymogami Kodeksu postępowania administracyjnego; 2. art. 96 ust. 6 ustawy w zw. z art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej poprzez przyjęcie, że Komisja Nadzoru Finansowego traci z mocą wsteczną kompetencje do nałożenia na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie kary pieniężnej na osobę pełniącą funkcję członka zarządu, na skutek upływu terminu, o którym mowa w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie, po podjęciu decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, ale przed doręczeniem decyzji stronie. Tymczasem zgodnie z prawidłową wykładnią tych przepisów kara pieniężna na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie może być nałożona przez KNF do chwili upływu terminu z art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie. Chwila doręczenia decyzji wydanej na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie stronie nie ma znaczenia dla realizacji kompetencji KNF do nałożenia kary pieniężnej. II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie publicznej, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, poprzez uznanie, iż swymi działaniami Komisja nadzoru Finansowego naruszyła wzmiankowany przepis prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem oczywistym jest, iż sąd administracyjny I instancji wadliwie wyłożył i zastosował, bądź też nie zastosował wzmiankowany przepis prawa, co doprowadziło ten sąd do bezpodstawnego stwierdzenia o dopuszczeniu się naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. Tym samym wytyki czynione Komisji Nadzoru Finansowego odnośnie naruszenia tych przepisów prawa nie mogą być podstawą uchylenia zaskarżonych decyzji administracyjnych, co niewątpliwie ma istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem WSA w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni ww. przepisu prawa materialnego i jego zastosowania, nie doszedłby do błędnego przekonania o konieczności eliminacji z obrotu prawnego obu decyzji administracyjnych Komisji Nadzoru Finansowego; 2. art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) poprzez umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego przedmiotowo pomimo braku podstaw prawnych do prezentowania tego stanowiska. Ze względu na błędną wykładnię art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie, sąd administracyjny bezzasadnie uznał, iż po stronie Komisji Nadzoru Finansowego odpadła norma kompetencyjna uprawniająca do nałożenia kary pieniężnej. Tymczasem nie było podstaw do stwierdzenia, iż po stronie organu administracji zachodzi stan bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., co ma istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym sąd w sposób nieuprawniony umorzył postępowanie administracyjne zawisłe przed Komisją Nadzoru Finansowego. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, sporządzonej osobiście przez skarżącego, strona wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia. Na wstępie należy zauważyć, iż art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie - w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie stanowił, że w przypadku rażącego naruszenia obowiązków, o których mowa w art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie, Komisja może nałożyć na osobę, która w tym okresie pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej lub towarzystwa funduszy inwestycyjnych będącego organem funduszu inwestycyjnego zamkniętego, karę pieniężną do wysokości 100.000 zł. Kara nie może być nałożona, jeżeli od wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, upłynęło więcej niż 6 miesięcy (art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie). Z treści powyższego przepisu wynika, że pierwszą przesłanką nałożenia na członka zarządu spółki publicznej kary jest uprzednie nałożenie kary na samą spółkę, z uwagi na naruszenie obowiązków, o których mowa w art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do analogicznych jak na gruncie niniejszej sprawy problemów prawnych w zbliżonych stanach faktycznych (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1626/12; wyrok NSA z 19 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 500/17; wyrok NSA z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1248/17, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych powyżej wyroków NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów wskazanych powyżej rozstrzygnięć. W orzeczeniach tych zaakceptowano pogląd (skarżącego lub Sądów I instancji), że początkiem biegu 6 miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych, do nałożenia przez Komisję Nadzoru Finansowego kary na osobę, która w tym okresie pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej z tytułu rażącego naruszenia obowiązków informacyjnych, o których stanowi art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie - jest data wydania przez KNF decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na spółkę publiczną, tzn. data jej sporządzenia zgodnie z wymogami art. 107 k.p.a. i podpisania, nie zaś data jej doręczenia spółce. Podkreślono dodatkowo, iż termin 6-miesięczny, o którym mowa w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie, jest terminem materialnym, którego upływ powoduje, iż "wygasa umocowanie organu nadzoru (KNF) do nałożenia kary pieniężnej, o której stanowi art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie" (zob. stanowisko NSA w wyroku z dnia 17 września 2013 r. II GSK 767/12 oraz wyrok NSA z 7 czerwca 2023 r., II GSK 240/20 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Stanowisko to znajduje aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Istotnie bowiem odróżniać należy wydanie decyzji - jako czynność procesową, wywołującą określone skutki prawne, co następuje z chwilą podpisania sporządzonej decyzji, od jej wejścia w życie - przez skuteczne doręczenie adresatowi, którego prawa/obowiązki decyzja ta kształtuje. W tym kontekście zwrócenia uwagi wymaga także i to, że o ile początek biegu terminu, określonego omawianym przepisem, liczony jest od "wydania decyzji" - o nałożeniu kary na emitenta, o tyle upływ tego terminu następuje z chwilą "nałożenia kary" - decyzją skierowaną do osób pełniących funkcję członka zarządu spółki publicznej. Wyjaśniając pojęcie nałożenia kary decyzją KNF, o którym mowa w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie, należy w pierwszej kolejności wyeksponować niebudzącą jakichkolwiek wątpliwości ani w doktrynie, ani w orzecznictwie, cechę zewnętrzności decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna jest indywidualnym aktem administracyjnym zewnętrznym wydawanym w konkretnej sprawie i skierowanym do indywidualnie oznaczonego adresata. Już z samej istoty decyzji jako aktu zewnętrznego wynika zatem to, że organ administracji, prowadząc postępowanie w indywidualnej sprawie administracyjnej, powinien zmierzać do jego zakończenia poprzez uzewnętrznienie rozstrzygnięcia w sprawie, tj. skierowania go do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej. Z tego punktu widzenia o załatwieniu sprawy przez organ można zatem mówić dopiero wtedy, gdy w ramach obowiązującego prawa i na jego podstawie podjął on wszelkie działania zmierzające do uzewnętrznienia decyzji administracyjnej. Uzewnętrznienie decyzji jest więc czymś więcej niż samo jej wydanie. Innymi słowy, samo wydanie decyzji nie wyczerpuje powinności jej uzewnętrznienia. Dla zrealizowania tej powinności konieczne jest podjęcie przez organ dodatkowej aktywności. Należy zatem przyjąć, że w poczet działań zmierzających do uzewnętrznienia decyzji należy zaliczyć wydanie decyzji oraz jej skierowanie do doręczenia stronom postępowania (zob. wyrok NSA z 18 maja 2023 r., III OSK 377/22 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy też zauważyć, że przepisy o doręczeniach tworzą w pełni możliwość zachowania terminu realizacji kompetencji przez organ administracji publicznej. Według art. 39 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji) "Organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy". Z przepisu art. 39 k.p.a. nie wynikają żadne ograniczenia w wyborze podmiotów dokonujących doręczeń, jak również nie można uznać za wiążące w wyborze kolejności ich wymienienia w przepisie" (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 299). Wprawdzie i w przypadku wyboru innego podmiotu do doręczeń obowiązuje określona procedura skutecznego doręczania (art. 44 k.p.a.), ale rzeczą organu administracji publicznej jest zapewnienie skuteczności wykonania swoich kompetencji. Dodatkowo organy administracji publicznej obowiązane są w sprawie działać zgodnie z zasadą szybkości (art. 12 k.p.a.). Przyjęcie interpretacji zaproponowanej przez organ w skardze kasacyjnej, zgodnie z którą sam fakt wydania decyzji administracyjnej w wyżej przyjętym rozumieniu, tj. wyłącznie jej sporządzenie w formie przewidzianej prawem, miałby oznaczać nałożenie kary w rozumieniu art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie, prowadziłoby w istocie do sytuacji, w której moment załatwienia sprawy wymykałby się spod jakiejkolwiek kontroli. Samo złożenie do akt sprawy egzemplarza decyzji bez podjęcia działań technicznych zmierzających do doręczenia decyzji wyczerpywałoby obowiązek załatwienia sprawy w określonym prawem terminie, a w konsekwencji czyniło iluzorycznymi gwarancje, jakie ustawodawca powiązał z instytucją przedawnienia karalności deliktu administracyjnego przewidzianą w art. 96 ust 7 ustawy o ofercie. Bezsprzecznie nie ma wątpliwości, iż z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Decyzja administracyjna istnieje już w momencie jej wydania, ale wywiera skutki prawne dopiero z chwilą doręczenia stronie (por. W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne, Warszawa 1983, s. 201 oraz wyrok NSA z 18 maja 2023 r., III OSK 377/22 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).). Jednak w tym kontekście należy zauważyć podkreślaną w orzecznictwie gwarancyjną rolę doręczenia decyzji, a więc uzewnętrznienia woli organu wydającego decyzję administracyjną (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 4 grudnia 2000 r., sygn. akt FPS 10/00, ONSA z 2001 r., nr 5, poz. 56; uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 4/08, ONSA WSA z 2009 r., poz. 1; wyrok NSA z 18 maja 2023 r., III OSK 377/22 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Bezspornie powyższe judykaty nie mają zastosowania w odniesieniu do spraw rozstrzyganych na gruncie art. 96 ust. 6 i 7 ustawy o ofercie. Należy natomiast podzielić prezentowane w nich uniwersalne motywy wskazujące na konieczność uzewnętrznienia działań organu wydającego decyzję, a w konsekwencji przyjąć, że trafne i zasługujące na pełną akceptację jest stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku NSA z 27 stycznia 2014 r. (sygn. akt II GSK 1626/12), iż nałożenie kary decyzją następuje z chwilą wprowadzenia tej decyzji do obrotu, zatem z chwilą skutecznego jej doręczenia adresatowi. Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny podziela i uznaje za własny pogląd, że początkiem biegu 6 miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie jest data wydania przez KNF decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na spółkę publiczną, tzn. data jej sporządzenia i podpisania, nie zaś data jej doręczenia spółce. Natomiast terminem końcowym jest chwila nałożenia kary – decyzją skierowaną do osób pełniących funkcję członka zarządu spółki publicznej lub towarzystwa funduszy inwestycyjnych będącego organem funduszu inwestycyjnego zamkniętego. Nałożenie kary decyzją następuje z chwilą wprowadzenia tej decyzji do obrotu, zatem z chwilą skutecznego jej doręczenia adresatowi. W świetle powyższych uwag jako bezzasadny należało ocenić, zawarty w petitum skargi kasacyjnej zarzut art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie w zw. z art. 96 ust. 7 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej poprzez przyjęcie, że Komisja Nadzoru Finansowego traci z mocą wsteczną kompetencje do nałożenia na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie kary pieniężnej na osobę pełniącą funkcję [pic]członka zarządu, na skutek upływu terminu, o którym mowa w art. 96 ust. 7 ustawy o [pic]ofercie, po podjęciu decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, ale przed doręczeniem decyzji [pic]stronie. Nie ma usprawiedliwionych podstaw także zarzut naruszenia art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie poprzez uznanie przez WSA, iż swymi działaniami Komisja Nadzoru Finansowego naruszyła wzmiankowany przepisy prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto należy zauważyć, iż w sprawie niniejszej zarzuty naruszenia prawa procesowego zostały tak skonstruowane, że powiązano je ściśle z naruszeniem prawa materialnego, argumentacja towarzysząca zarzutom prawnomaterialnym praktycznie była tożsama z argumentacją towarzyszącą zarzutom procesowym. W tej sytuacji, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są chybione i na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.