III SA/Gl 575/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi L. sp. z o.o. sp. komandytowa w K. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia 2 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie czynności kontrolnych oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z 2 maja 2023 r., nr rej.; [...] Okręgowy Inspektor Pracy w K. (dalej też: OIP), działając na podstawie art. 59 ust. 9 pkt 1, oraz ust. 16 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 221; dalej P.p.), po rozpatrzeniu zażalenia L. Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w K. (dalej: Spółka, Skarżąca, przedsiębiorca) na postanowienie inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. z 12 kwietnia 2023 r., nr rej.: [...], w sprawie sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania kontroli z naruszeniem przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców – postanowił utrzymać w mocy pierwszoinstancyjne postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu przedsiębiorcy wobec podjęcia i wykonywania kontroli z naruszeniem przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców, inspektor pracy skierował do przedsiębiorcy postanowienie z dnia 12 kwietnia 2023 r. o kontynowaniu czynności kontrolnych. Spółka wniosła zażalenie na ww. postanowienie żądając jego uchylenia i odstąpienia od czynności kontrolnych. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść tego postanowienia, tj. art. 58 ust. 2 pkt 1 P.p. w związku z art. 24 ust. 1 oraz art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j. Dz. U z 2022r., poz. 1614; zwanej dalej: p.i.p.), gdyż rozpoczęte przez inspektora pracy w dniu 5 kwietnia 2023 r. czynności kontrolne podejmowane na podstawie upoważnienia nr [...] miały za przedmiot okres objęty uprzednio zakończoną kontrolą dokonaną na podstawie upoważnienia nr [...]. W uzasadnieniu wskazała, że zakres przedmiotowy upoważnień o nr [...], [...], [...] jest tożsamy i obejmował: przestrzeganie przepisów prawa pracy, w tym bhp; przepisy dotyczące legalności zatrudnienia; czas jazdy, postojów, obowiązkowych przerw i czasu odpoczynku kierowców; wypłacanie wynagrodzenia w wysokości wynikającej z wysokości minimalnej stawki godzinowej, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. Nie wiadomo jednak w oparciu o co inspektor pracy przyjął założenie, że czynności kontrolne realizowane w oparciu o ww. upoważnienia mają za przedmiot odmienne okresy, gdyż konkluzja taka nie wynika ani z owych upoważnień, ani z innych dokumentów, w tym z protokołów kontroli. Zaskarżonym postanowieniem Okręgowy Inspektor Pracy w K., po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymał w mocy powyższe postanowienie. W uzasadnieniu powołując się na art. 58 ust. 1 P.p. oraz art. 10 i art. 24 ust. 1 p.i.p. zaakcentował, że zakres przedmiotowy kontroli inspektora pracy co do zasady jest zawsze taki sam - to znaczy obejmuje przestrzeganie przepisów prawa pracy. Jednakże w tej sprawie kontrola pracodawcy, która miała miejsce w październiku i listopadzie 2022 r. została przeprowadzona przez inspektora pracy na podstawie upoważnienia z 12 października 2022 r., nr [...]. W jej wyniku do pracodawcy skierowano nakaz nr rej.: [...] oraz wystąpienie o nr rej.: [...]. Natomiast w toku kolejnej kontroli przeprowadzonej na podstawie upoważnienia z 9 lutego 2023 r., nr [...] sprawdzano realizację uprzednio wydanych środków prawnych (nakaz, wystąpienie). Powyższą okoliczność potwierdza zapis zawarty w protokole kontroli o nr rej.: [...]. Biorąc zatem pod uwagę treść art. 58 ust. 2 pkt 5 P.p., stanowiącym, że nie stosuje się art. 58 ust. 1 w sytuacji gdy ponowna kontrola jest niezbędna do przeprowadzenia postępowania w celu sprawdzenia wykonania zaleceń pokontrolnych organu lub wykonania decyzji lub postanowień nakazujących usunięcie naruszeń prawa, OIP stwierdził, że nie doszło do naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 58 ust. 1 ww. ustawy. Kontrola przeprowadzona w lutym 2023 r. miała bowiem na celu sprawdzenie realizacji uprzednich decyzji i wystąpień organów Państwowej Inspekcji Pracy. Podkreślił, że 5 kwietnia 2023 r. ponownie rozpoczęto czynności kontrolne w Spółce, na podstawie upoważnienia o nr [...], a zakres kontroli określony w tym upoważnieniu był zbieżny z tym, jaki wskazano w poprzednich upoważnieniach do przeprowadzenia kontroli. Podkreślił znaczenie nakazu z art. 10 p.i.p. oraz ciążący na organie obowiązek przeprowadzenia czynności wyjaśniających w przypadku powzięcia wiadomości o zaniedbaniu lub nienależytym wykonywaniu zadań przez jego pracowników. Sytuacja taka miała miejsce w tej sprawie. Tym samym koniecznym było podjęcie przez inspektora pracy czynności kontrolnych, których zakresem objęto tematykę będącą już wcześniej przedmiotem kontroli. W takim przypadku zakaz wynikający z art. 58 ust 1 P.p. nie ma zastosowania. Kwestionując to postanowienie ostateczne Spółka złożyła skargę, w której wniosła o uchylenie postanowienia OIP. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, to jest naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej: k.p.a.) w związku z art. 58 ust. 2 pkt 1 P.p. w związku z art. 24 ust. 1 w związku z art. 24 ust. 4 pkt 4 p.i.p., przez brak zastosowania art. 58 ust. 1 p.p. pomimo, że rozpoczęte przez Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w dniu 5 kwietnia 2023r. czynności kontrolne podejmowane przez upoważnionego do dokonania kontroli w oparciu o upoważnienie oznaczone jako: [...] miały za przedmiot okres objęty uprzednio zakończoną przez organ kontrolą dokonana na podstawie upoważnienia o nr: [...]. W uzasadnieniu zaakcentowała, że podana przez organ okoliczność mająca świadczyć o konieczności przeprowadzenia kolejnej kontroli, tj. przeprowadzenie czynności wyjaśniających w przypadku powzięcia wiadomości o zaniedbaniu lub nienależytym wykonaniu zadań przez pracownika, nie została wymieniona w art. 58 ust. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców. Jak również organ nie oznaczył w upoważnieniu do kontroli, że ma ona za przedmiot "zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez pracownika". W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w K. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wskazał, że argumenty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie, dlatego wnosi o jej oddalenie. Ponownie zaakcentował, że w wyniku kontroli pracodawcy w październiku i listopadzie 2022 r., na podstawie upoważnienia z dnia 12 października 2022 r., do pracodawcy skierowano nakaz o nr rej.: [...] oraz wystąpienie o nr rej.: [...]. Zatem kolejna kontrola, na podstawie upoważnienia z dnia 9 lutego 2023 r., nr [...], jedynie sprawdzała realizację uprzednio wydanych środków prawnych (nakaz, wystąpienie), co potwierdza zapis zawarty w protokole kontroli. Tak więc nie doszło do naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 58 ust. 1 P.p., bowiem kontrola przeprowadzona w lutym 2023 r. miała na celu sprawdzenie realizacji uprzednich decyzji i wystąpień organów Państwowej Inspekcji Pracy. Natomiast 5 kwietnia 2023 r. ponownie rozpoczęto czynności kontrolne na podstawie upoważnienia o nr [...] celem zweryfikowania ustaleń dokonanych przez inspektora pracy w trakcie poprzedniej kontroli z uwagi na powzięcie przez organ wiadomości o zaniedbaniu lub nienależytym wykonywaniu zadań przez jego pracowników. W takiej sytuacji zakaz wynikający z art. 58 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców nie ma zastosowania, gdyż jak wynika z jego treści nie stosuje się go w przypadku, gdy organ kontroli poweźmie uzasadnione podejrzenie, że uprzednio zakończona kontrola została przeprowadzona z naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik kontroli (art. 58 ust. 2 pkt 7 ustawy P.p.). W celu sprawdzenia więc, czy pracownik zaniedbał lub nienależycie wykonał swoje obowiązki, a zatem do ustalenia czy kontrola została przeprowadzona z naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik kontroli koniecznym było ponowne przeprowadzenie kontroli w tym samym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 poz. 1634; dalej: "p.p.s.a."), wynika, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone tylko wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżone postanowienie według powyższych kryteriów sąd uznał, że nie narusza ono prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Regulacja art. 58 ust. 1 Prawa przedsiębiorców wprowadza zakaz przeprowadzania ponownej kontroli przez ten sam organ, w przypadku, gdy ma ona dotyczyć przedmiotu kontroli objętego uprzednio zakończoną kontrolą. Celem tego przepisu jest ochrona przedsiębiorcy przed wielokrotną kontrolą prowadzoną przez ten sam organ, w tym samym zakresie merytorycznym objętym uprzednio zakończoną kontrolą. Natomiast w myśl ust. 2 przepisu ust. 1 nie stosuje się w taksatywnie określonych w tej normie przypadkach tj.: – pkt 5 - gdy ponowna kontrola jest niezbędna do przeprowadzenia postępowania w celu sprawdzenia wykonania zaleceń pokontrolnych organu lub wykonania decyzji lub postanowień nakazujących usunięcie naruszeń prawa, w związku z przeprowadzoną kontrolą, albo do sprawdzenia wykonania wezwania, o którym mowa w art. 21a ust. 1, zobowiązania, o którym mowa w art. 21a ust. 2, lub weryfikacji powiadomienia, o którym mowa w art. 21a ust. 5 lub 6; - pkt 7 – gdy organ kontroli poweźmie uzasadnione podejrzenie, że uprzednio zakończona kontrola została przeprowadzona z naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik kontroli lub dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe lub protokół kontroli został sporządzony w wyniku przestępstwa. Natomiast w rozpoznawanej sprawie w pierwotnym upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli określono jej zakres przedmiotowy jako: przestrzeganie przepisów prawa pracy, w tym bhp; przepisy dotyczące legalności zatrudnienia: czas jazdy, postoju, obowiązkowych przerw i czasu odpoczynku kierowców; wypłacanie wynagrodzenia w wysokości wynikającej z wysokości minimalnej stawki godzinowej, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. W upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli z 9 lutego 2023 r. o nr [...] oraz w upoważnieniu z 3 kwietnia 2023 r. o nr [...], co do wszczęcia której pracodawca wniósł sprzeciw, wskazano taki sam zakres przedmiotowy kontroli, bowiem miała ona na celu sprawdzenie realizacji uprzednich decyzji i wystąpień organów Państwowej Inspekcji Pracy (lutowa kontrola) oraz zweryfikowanie ustaleń dokonanych przez inspektora pracy w trakcie poprzedniej kontroli z uwagi na powzięcie przez organ wiadomości o zaniedbaniu lub nienależytym wykonywaniu zadań przez jego pracowników (kwietniowa). Organ uzasadnił konieczność i dopuszczalność przeprowadzenia ponownej kontroli w tym samym zakresie art. 10 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy wskazując jej zadania, do których należy m.in. nadzór i kontrola przestrzegania przepisów prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, przepisów dotyczących stosunku pracy, wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, czasu pracy, urlopów, uprawnień pracowników związanych z rodzicielstwem, zatrudniania młodocianych i osób niepełnosprawnych. W oparciu o powyższe stwierdził więc, że przedmiot kontroli może być węższy od zakresu przedmiotowego kontroli wskazanego w upoważnieniu bowiem co do zasady jest zawsze taki sam - to znaczy obejmuje przestrzeganie przepisów prawa pracy. Z taką argumentacją nie zgadzała się Spółka podkreślając tożsamość zakresów kontroli. Jednak tut. Sąd w całości podziela słuszność stanowiska organu. Brzmienie art. 58 ust. 1 P.p. regulującego wyłączenie możliwości przeprowadzenia ponownej kontroli przez ten sam organ stanowi, że organ kontroli nie przeprowadza kontroli w przypadku, gdy ma ona dotyczyć przedmiotu kontroli objętego uprzednio zakończoną kontrolą przeprowadzoną przez ten sam organ. Celem wprowadzenia wskazanego wyłączenia było, według ustawodawcy, ograniczenie czasu trwania kontroli oraz ułatwienie działalności i ochrona dla przedsiębiorcy, tak aby ten nie musiał wielokrotnie przekazywać i przedkładać organom tych samych dokumentów, a także, by nie narażać przedsiębiorcy na ewentualne różnice w ustaleniach pokontrolnych. Zauważyć także należy, że wyjątki od wspomnianej zasady z art. 58 ust. 1 wymieniono taksatywnie w ust. 2 art. 58 P.p. ustanawiając katalog zamknięty 9 przesłanek, w których zakaz ponownej kontroli przez ten sam organ nie znajdzie zastosowania. W pkt. 5 ustawodawca dopuścił wyjątek od powyższego zakazu stanowiąc, że ust. 1 nie stosuje się, gdy ponowna kontrola jest niezbędna do przeprowadzenia postępowania w celu sprawdzenia wykonania zaleceń pokontrolnych organu lub wykonania decyzji lub postanowień nakazujących usunięcie naruszeń prawa, w związku z przeprowadzoną kontrolą. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Zatem organ był zobowiązany zweryfikować prawidłowość wykonanych zaleceń pokontrolnych. Ocena zatem zakresu cytowanych norm wymagała wzięcia pod uwagę nie tylko zakazu z ust. 1, ale także obiektywnej analizy okoliczności, które były następstwem przeprowadzonej kontroli (pkt 5 ust. 2). I na te okoliczności wskazał OIP powołując zapis zawarty w protokole kontroli. Natomiast kontrola z kwietnia 2023 r. miała na celu zweryfikowanie ustaleń dokonanych przez inspektora pracy w trakcie poprzedniej kontroli z uwagi na powzięcie przez organ wiadomości o zaniedbaniu lub nienależytym wykonywaniu zadań przez jego pracowników. W takiej sytuacji również zakaz z art. 58 ust 1 P.p. nie miał zastosowania, gdyż w przypadku, gdy organ kontroli poweźmie uzasadnione podejrzenie, że uprzednio zakończona kontrola została przeprowadzona z naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik kontroli (art. 58 ust. 2 pkt 7 P.p.) dopuszczalne jest jej powtórzenie. Na zakończenie jeszcze stwierdzić także należy, że ustanowiony w art. 10 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy zakres jej zadań, do których należy szeroko rozumiany nadzór i kontrola przestrzegania przepisów prawa pracy nie stanowi lex specialis czy regułę nadrzędności wobec ustawowej gwarancji dla przedsiębiorcy z art. 58 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców, którego ratio legis jest ochrona przedsiębiorcy przed wielokrotną kontrolą prowadzoną przez ten sam organ, w tym samym zakresie merytorycznym objętym uprzednio zakończoną kontrolą. Jednakże wobec zaistnienia przesłanek z katalogu ust. 2 art. 58 P.p. organ miał prawo przeprowadzenie ponownej kontroli. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. ----------------------- 4