II SA/Gl 1480/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 24 sierpnia 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/2478/2022/12814 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 6 lipca 2022 r. nr [...], 2. zasadza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 24 sierpnia 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/2478/2022/12814, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. - dalej k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania M. M. (dalej – Skarżąca, Wnioskodawczyni), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. (dalej – organ I instancji) z dnia 6 lipca 2022 r. nr [...] odmawiającą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent Miasta decyzją z dnia 6 lipca 2022 r., po rozpoznaniu wniosku Skarżącej, odmówił przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką B. W. W jej uzasadnieniu wskazano, że Skarżąca nie spełnia warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm. - dalej u.ś.r.). Co do pierwszego warunku wskazano, że Skarżącą nie jest osobą, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Zdaniem organu I instancji, z uwagi na zakres i rozmiar czynności, jakie Wnioskodawczyni wykonuje w ramach opieki nad matką (kąpiel, czesanie, pomoc w ubieraniu się, przygotowanie posiłków, podawanie leków, robienie zakupów i opłat, załatwianie wizyt lekarskich), w świetle zasad doświadczenia życiowego, może ona podjąć zatrudnienie choćby w niepełnym wymiarze czasowym. Nadto wskazano, że na podstawie orzeczenia o niepełnosprawności matki Skarżącej nie można ustalić czasu powstania jej niepełnosprawności. Stanowi to, zdaniem organu przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1b u.ś.r. W odwołaniu z dnia 2 sierpnia 2022 r. Wnioskodawczyni zanegowała decyzję organu I instancji. Podniosła w nim zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez nie uwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13, którym orzeczono o niekonstytucyjności wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Ponadto Wnioskodawczyni powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2861/13 stwierdziła, że każdy członek rodziny opiekujący się rodzicem niepełnosprawnym w stopniu znacznym jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego, a więc może to być także córka, ponieważ ciąży na niej szeroko rozumiany obowiązek alimentacyjny. Podkreśla, że jej matka wymaga stałej i długotrwałej opieki, co zresztą wynika z samego faktu, że jest ona osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Kolegium decyzją z dnia 24 sierpnia 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz obowiązujący stan prawny w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie organ odwoławczy zanegował stanowisko Prezydenta Miasta o wystąpieniu przeszkody opisanej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Przyjął bowiem – opierając się na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 – że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż w okresie określonym w art. 17 ust. 1b u.ś.r., kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego utraciło przymiot konstytucyjności, a tym samym nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia. Następnie Kolegium wyraziło pogląd, że podstawą dla przyznania świadczenia jest wykazanie, że wnioskodawca musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo – skutkowy. Tymczasem, w ocenie Kolegium, z akt sprawy wynika, iż Skarżąca jedynie wspomaga matkę w czynnościach życia codziennego poprzez: przygotowywanie posiłków, sprzątanie, robienie zakupów, pomoc w czynnościach higieny osobistej, czy też zmianie opatrunków. Zaznaczono, że Wnioskodawczyni przyznała, że matka samodzielnie porusza się, lecz prowadzi leżący tryb życia (jest osobą otyłą). W tej sytuacji, jak stwierdziło Kolegium, Skarżąca nie musi całodobowo wykonywać względem matki takich zabiegów opiekuńczych, które wymagałyby jej stałej obecności i nieustannego zaangażowania. Mogą być one realizowane także w warunkach zatrudnienia i nie wymagają rezygnacji z podejmowania pracy zarobkowej, choćby na część etatu. W tej sytuacji Kolegium zdecydowało o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. W skardze z dnia 16 września 2022 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Wnioskodawczyni zanegowała decyzję Kolegium zarzucając jej: 1) naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wynikającej z zaniechania przeprowadzenia wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ: – że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą a sprawowaną przez nią opieką nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje; – że zakres opieki świadczony przez Skarżącą nie wypełnia dyspozycji tego przepisu, podczas gdy w jego rozumieniu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej; 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki Skarżącej nad matką, co skutkowało brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu Strony. Wobec powyższych zarzutów pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, według norm przepisanych. Ponadto w skardze zawarł żądanie dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z zaświadczenia lekarskiego z dnia 15 września 2022 r. na okoliczność stanu zdrowia B. W. - a tym samym sprawowania całodobowej opieki Skarżącej nad matką. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, że twierdzenie dotyczące możliwości podjęcia zatrudnia przez Skarżącą zostało wyrażone w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy. W tej kwestii przywołano treść zaświadczenia lekarskiego, które oprócz wskazania jednostek chorobowych matki Skarżącej informuje, że choroby te wywołują u pacjentki utrzymującą się dysfunkcję i trudności w poruszaniu się, co odbywa się przy wykorzystaniu balkonika. Zwrócono również uwagę, że chora wymaga oszczędzającego trybu życia, a także jest osobą niesamodzielną i niezdolną do samodzielnej egzystencji, a tym samym wymaga całodobowej opieki córki. Następnie wskazano, że Skarżąca świadczy pomoc matce we wszystkich aspektach jej funkcjonowania: od czynności higienicznych po kwestie natury medycznej, przygotowanie i podawanie posiłków, a ponadto pozostaje w gotowości do sprawowania opieki w godzinach wieczornych i nocnych, jeżeli sytuacja tego wymaga. To, w opinii pełnomocnika, pozwala na przyjęcie, że Wnioskodawczyni sprawuje opiekę w wymiarze, który uprawnia ją do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Pełnomocnik w dalszej części dla wzmocnienia przedstawionej argumentacji przywołała orzecznictwo sądów administracyjnych (m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 561/19). Ponadto pełnomocnik podniósł, że organy obu instancji dopuściły się naruszeń o charakterze procesowym. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 12 grudnia 2022 r. pełnomocnik poinformował o śmierci matki Skarżącej, załączając kopię aktu jej zgonu. W związku z tą okolicznością ograniczył żądanie do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla jego mocodawczyni za okres od miesiąca złożenia wniosku do dnia śmierci osoby wymagającej opieki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 17 u.ś.r. Zgodnie z jego ust. 1 pkt 4, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W niniejszej sprawie Kolegium odmówiło Skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia uznając, że zakres opieki jakiej wymaga jej matka, nie uniemożliwia podjęcia przez Skarżącą jakiejkolwiek aktywności zawodowej. W konsekwencji stwierdzono, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Wypada w tym miejscu wskazać, iż samo posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie przesądza automatycznie, że każdy, zajmujący się osobą legitymującą się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uniemożliwia zatrudnienie. Na tej samej zasadzie należy przyjąć, że orzeczenie to automatycznie nie oznacza istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. W tym kontekście w ramach oceny zasadności wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istotnego znaczenia nabiera zbadanie zakresu opieki sprawowanej nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym przy jednoczesnym zastrzeżeniu, że w ramach tego badania organ nie powinien dokonywać oceny zasadności wydania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ani formułować dodatkowych wymagań jakie spełniać ma niepełnosprawny (np. wymogu aby był osobą leżącą). W kontekście przywołanego powyżej wymogu zbadania zakresu sprawowanej opieki wskazać należy, że w przepisach u.ś.r. nie zdefiniowano wprost na czym jej sprawowanie miałoby polegać. Niemniej z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wywieść można, że opieka taka, aby uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, musi być stała lub długoterminowa. Sprawowana opieka ma być to opieka stała w sensie trwałości, zaś długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, której zakres jest wyznaczony niepełnosprawnością danej osoby niepełnosprawnej. Jednocześnie nie musi to być opieka całodobowa. Nie może też budzić wątpliwości, że zakres opieki wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby, która tej opieki wymaga, a także jej potrzebami, wynikającymi z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń, co jednak, jak już wcześniej wskazano, nie może prowadzić do podważania przez organ, rozpatrujący wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, treści orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie można zatem oprzeć odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na stwierdzeniu, że niepełnosprawny nie wymaga opieki, na której konieczność sprawowania wskazał organ wydający orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mając to na uwadze przyjąć należy, że Kolegium przedwcześnie przyjęło, że nie istnieje bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia a opieką nad niepełnosprawną matką. Zgodzić się co prawda należy, że niektóre z wymienionych czynności jak opłacanie rachunków, czy umawianie wizyt lekarskich, nie wymagają rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podobnie ocenić należy czynności związane z prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego. Jednak już robienie opatrunków, podawanie leków łącznie ze wspomaganiem w czynnościach życia codziennego (pomoc w kąpieli i ubieraniu) może skutkować koniecznością rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zależy to jednak od częstotliwości dokonywania tych czynności, pór dnia, w których muszą być dokonywane oraz wymiaru czasu, jakiego wymaga ich dokonywanie. Nie bez znaczenia jest także to, które z tych czynności niepełnosprawny jest w stanie wykonywać samodzielnie. W tym zakresie jednak organy nie poczyniły wystarczających ustaleń oraz nie zgromadziły pełnego materiału dowodowego. Mianowicie nie ustalono dokładnie jakiego rodzaju czynności podejmowane są przez Skarżącą w ramach sprawowanej opieki. Nie ustalono ponadto ich częstotliwości, wymiaru zaangażowanego czasu, czy pór dnia, w których są podejmowane. Wszystkie te braki nie zostały dostrzeżone przez Kolegium. W konsekwencji organ ten przedwcześnie uznał, że czynności podejmowane przez Skarżącą nie są na tyle angażujące, aby nie mogła ona podjąć choćby częściowego zatrudnienia. Ponadto kryterium nie podejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z niego nie można rozumieć jako wymogu opieki sprawowanej przez 24 godziny na dobę i tym samym jako wymóg przebywania przez ten czas w miejscu zamieszkania osoby niepełnosprawnej i zajmowania się przez ten czas tą osobą. Nie sposób także pominąć, że nie tylko wymiar czasu, ale także wysiłek związany z poszczególnymi czynnościami, a nawet ich kumulacja z czynnościami związanymi z prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego (realizowanymi wyłącznie przez opiekuna) może decydować o tym, czy poza sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą jej opiekun może podejmować zatrudnienie. Wymaga to jednak każdorazowo szczegółowego ustalenia zakresu sprawowanej opieki, jak i gotowości do jej świadczenia, w tym nie można tutaj z góry pomijać uwarunkowań osobistych zarówno opiekuna, jak i osoby niepełnosprawnej, w tym wszystkich jej schorzeń i ich oddziaływania na codzienne funkcjonowanie. W zaistniałej sytuacji, należało uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego też względu w ramach ponownie prowadzonego postępowania – w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) - organ I instancji uwzględni stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji dokona nie budzących wątpliwości ustaleń stanu faktycznego związanych z zakresem sprawowanej przez Skarżącą opieki, uwzględniając schorzenia niepełnosprawnej. Organ ustali dobowy wymiar czasu sprawowanej opieki, częstotliwość działań podejmowanych przez Skarżącą w ramach sprawowanej opieki z zaznaczeniem tych czynności, których niepełnosprawna nie byłaby w stanie dokonać samodzielnie bez pomocy Skarżącej lub których dokonanie byłoby znacznie dla niej utrudnione. W ustaleniach uwzględni również zaświadczenie lekarskie, które zostało załączone do skargi, zwracając się do Wnioskodawczyni o jego udostępnienie. Następnie organ dokona ponownej oceny wniosku Skarżącej i całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, badając czy stan faktyczny sprawy pozwala na przyznanie Skarżącej wnioskowanego przez nią świadczenia, wypowiadając się również w kwestii istnienia związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją (niepodejmowaniem) z zatrudnienia. W sytuacji pozytywnego ustosunkowania się do wniosku Skarżącej organ weźmie pod uwagę datę śmierci osoby wymagającej opieki. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu pomocy i opieki społecznej. Dlatego też o kosztach postępowania w kwocie 480 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zaliczając do nich wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.). Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na zgodny wniosek Kolegium i pełnomocnika Skarżącej.