II OSK 3407/19

SENTENCJA Dnia 12 października 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej U. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2132/18 w sprawie ze skargi B. K.-M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2132/18, na skutek skargi B. K. – M. uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 16 lipca 2018 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z 23 sierpnia 2016 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego na działce nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w W., budynku gospodarczego stanowiącego własność U. C. W skardze kasacyjnej od tego wyroku U. C. przytoczyła podstawy kasacyjne, z których wynika, że zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego przez: - "dokonanie nieprawidłowej oceny, że Organ naruszył", - "błędną wykładnię art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. (...) Prawo budowlane, polegającą na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie gdy przesłanki art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy mogą hipotetycznie mieć miejsce, podczas gdy przepis ten ma zastosowanie tylko wtedy, gdy przesłanki art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy zostały stwierdzone", - [naruszenie] (...) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na skutek błędnej oceny, że nieusunięcie przez Organ bluszczu zasadzonego przez [skarżącą] (...) naruszało liczne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że czynność ta była zbędna do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego ponieważ Organ zgromadził inne dowody potwierdzające dobry stan budynku (inwentaryzację budowlaną i oględziny)". Uzasadniając skargę kasacyjną stwierdzono, że na nieruchomości skarżącej kasacyjnie przed 1995 r. wybudowano garaż oraz że skarżąca kasacyjnie nie posiada dokumentów potwierdzających wydanie pozwolenia na budowę tego budynku. Podniesiono, że zebrany materiał dowodowy potwierdza, iż stan budynku jest dobry oraz że nie powoduje on ani niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, ani niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Dalej wskazano, że Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję "zarzucając organowi [administracji]", po pierwsze, "nieusunięcie bluszczu zasadzonego przez [skarżącą] (...) w trakcie toczącego się postępowania, który to bluszcz – zdaniem Sądu – uniemożliwia zapoznanie się ze stanem budynku, co z kolei ma skutkować brakiem możliwości sformułowania oceny stanu budynku", po drugie, "nierozważenie możliwości spełnienia przez budynek przesłanek art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane". Zdaniem skarżącej kasacyjnie zebrany materiał dowodowy jest wystarczający, zaś przesłaniający fragment muru bluszcz nie stanowi przeszkody do oceny stanu faktycznego, gdyż organ administracji dysponuje innymi środkami dowodowymi, w tym inwentaryzacją budynku i oględzinami sporządzonymi przed zasadzeniem bluszczu. W ocenie skarżącej wszystkie przesłanki wynikające z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. zostały wyjaśnione. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z 12 sierpnia 2019 r., uzupełniając wymogi formalne skargi kasacyjnej, skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności tego czy budynek, którego dotyczy sprawa, powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia w związku z tym, że został usytuowany bezpośrednio przy granicy z nieruchomością skarżącej. Sąd pierwszej instancji stwierdził bowiem w uzasadnieniu swego wyroku, niejako podsumowując obszerną argumentację, że "(w) rezultacie należało uchylić zaskarżoną decyzję wobec braku działania organu nadzoru budowlanego zmierzającego do wyjaśnienia obowiązujących w okresie budowy warunków dotyczących sytuowania budynków względem granicy i sąsiedniej zabudowy, w związku z regulacją zawartą w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.". Wcześniej zaś wskazał, że "organ nie dokonał jakiejkolwiek oceny zgodności obiektu z przepisami techniczno – budowlanymi tj., czy lokalizacja budynku gospodarczego w ostrej granicy powoduje naruszenie przepisów techniczno - budowlanych w powyższym zakresie, a w konsekwencji, czy powoduje zaistnienie którejś z przesłanek wymienionych w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. obligujących do wydania nakazu rozbiórki". W związku z tym należy wskazać, iż zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.) obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami, a więc przede wszystkim bez wymaganego pozwolenia na budowę, podlegały przymusowej rozbiórce, gdy powodowały niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Nie ulega wątpliwości, że usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki może powodować niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, przy czym wskazane niebezpieczeństwo i pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych odnosić się będzie przede wszystkim do korzystania z tej sąsiedniej nieruchomości, przy granicy której budynek został usytuowany. Oczywiście nie każde usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy powoduje takie niebezpieczeństwa i takie pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych w odniesieniu do sąsiedniej nieruchomości. Zależeć to może od szeregu okoliczności dotyczących zarówno samowolnie wybudowanego budynku, jak i sąsiedniej nieruchomości, na którą ten budynek oddziałuje. Niemniej w sprawie, która dotyczy udzielenia pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku, do którego stosuje się przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, to zagadnienie musi być wyjaśnione. Z art. 40 i art. 42 ust. 1 powołanej ustawy wynika bowiem, że pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego, do którego mógł być stosowany art. 37 tej ustawy, może być udzielone po wykluczeniu zastosowania tego przepisu, a więc także po wykluczeniu możliwości zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Dalej należy wskazać, że według Sądu pierwszej instancji organ administracji wskazanego zagadnienia nie wyjaśnił, zaś w skardze kasacyjnej tego ustalenia w ogóle nie zakwestionowano. W skardze kasacyjnej skoncentrowano się bowiem na kwestii stanu technicznego budynku, pomijając całkowicie, niekwestionowaną okoliczność faktyczną, sprowadzającą się do tego, że samowolnie wybudowany budynek jest usytuowany bezpośrednio przy granicy nieruchomości stanowiącej własność skarżącej. Ta okoliczność zaś, jak wynika z zacytowanych fragmentów uzasadnienia zaskarżonego wyroku, była zasadniczą podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że według Sądu pierwszej instancji organ administracji nie wyjaśnił przesłanek zawartych w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w kontekście usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki stanowiącej własność skarżącej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że niewyjaśnienie przesłanek zawartych w powołanym przepisie w kontekście stanu technicznego budynku nie było zasadniczym powodem uwzględnienia skargi. Zauważyć dodatkowo należy, że ocena stanu technicznego budynku, w szczególności ściany, która znajduje się bezpośrednio przy granicy, nie ma obecnie istotnego znaczenia. Należy bowiem w pierwszej kolejności rozstrzygnąć o zasadzie, mianowicie o tym, czy budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy może być zalegalizowany (może być udzielone pozwolenie na jego użytkowanie). Jeżeli bowiem budynek zostanie zalegalizowany to jego obecny stan techniczny będzie mógł być kontrolowany i sanowany w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.). Powyższe pokazuje, że podstawy kasacyjne nie odnoszą się do istoty sprawy i z tego powodu skarga kasacyjna nie może być uwzględniona. Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku skarżącej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wskazać należy, że zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie jest zobowiązany zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Jednakże z art. 205 § 1 p.p.s.a. wynika, że niezbędnymi kosztami postępowania prowadzonego przez stronę osobiście, a więc tak jak ma to miejsce w przypadku skarżącej, są poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Takich zaś kosztów skarżąca w postępowaniu kasacyjnym nie poniosła. W związku z tym brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, mimo wniosku skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie jej na rozprawie, na podstawie art. 15zzs4 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 powołanej ustawy w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Natomiast stosownie do art. 15zzs4 ust. 2 powołanej ustawy w tym samym okresie wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawy przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Z kolei według art. 15zzs4 ust. 3 powołanej ustawy przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku; wówczas na posiedzeniu niejawnym sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie nie można było przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, gdyż strony postępowania zawiadomione o możliwości przeprowadzenia rozprawy w taki sposób i pouczone o konieczności posiadania warunków technicznych do przeprowadzenia takiej rozprawy nie wskazały, aby takie techniczne warunki posiadały. Skarżąca w piśmie z 15 czerwca 2022 r. wyjaśniła, że w jej przypadku nie jest możliwe przeprowadzenie rozprawy w wyżej opisany sposób, zaś organ administracji oraz skarżąca kasacyjna w tej kwestii w ogóle nie zajęli stanowiska. Jednocześnie rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie przed sądami administracyjnymi trwa już ponad 4 lata.