I SA/Wa 2063/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Monika Sawa (spr.) sędzia WSA Joanna Skiba sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi E. K. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 573/17 1. wymierza Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz E. K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem z dnia 18 lipca 2022 r. E. K., reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 573/17. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy (dalej jako: organ/Prezydent) do rozpoznania wniosku z dnia 29 lipca 2016 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] , hip. [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skarżąca wskazała, że Prezydent nie wykonał powołanego wyroku, mimo iż termin wyznaczony przez Sąd upłynął. Przy czym nie odniosła skutku okoliczność uprzedniego wezwania organu do wykonania wyroku. Skarżąca zwróciła uwagę, że organ nie może dowolnie przedłużać terminu załatwienia sprawy, a sam fakt wysyłania informacji o nowym terminie nie potwierdza zasadności takiego postępowania. Jednocześnie podkreśliła, iż organ przez kilka lat dokonał niezbędnych ustaleń i trudno zgadnąć skąd rzeczywista zwłoka w rozpoznaniu sprawy skoro wydał decyzje odmowne co do zwrotu nieruchomości. Z tego względu w ocenie skarżącej zasadne jest wymierzenie Prezydentowi grzywny w najwyższej przewidzianej przepisami prawa wysokości, co powinno stanowić ostrzeżenie przed podobnym zachowaniem w przyszłości oraz publiczne potwierdzenie konstytucyjnej zasady w myśl której nikt, nawet Prezydent, nie stoi ponad prawem. Skarżąca zważyła ponadto, że im wyższa będzie grzywna wymierzona organowi administracji publicznej, tym większa szansa, iż podejmie on odpowiednie działania naprawcze. Według skarżącej bezczynność Prezydenta ma charakter systemowy, co jest znane Sądowi z urzędu i wykazane odpowiedziami na wnioski składane w trybie dostępu do informacji. Uzasadnieniem przyznania na rzecz skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej jest fakt, że skarżąca nie może korzystać ze środków należnych jej z tytułu nacjonalizacji rodzinnej własności. Sprawa natomiast ma charakter typowy i jest pocedowana od wielu lat, a terminów na wydanie decyzji organ miał już kilka. W konsekwencji skarżąca wniosła o wymierzenie Prezydentowi grzywny za niewykonanie powołanego wyroku w maksymalnej wysokości; przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie, wskazując, że przed organem prowadzone jest - z wniosku spadkobiercy dawnych właścicieli - postępowanie administracyjne o przyznanie odszkodowania za grunt nieruchomości położonej przy ul. [...] , hip. [...] , zgodnie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 z poźn. zm.). W toku prowadzonego postępowania organ stwierdził, iż pismem z dnia 15 czerwca 1990 r. I. K. wystąpiła o ustanowienie użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości zakupionej w 1933 r., położonej przy ul. [...] w W. (wykazu hipotecznego nr [...] i [...] ). Prezydent zaznaczył, że podstawę dla rozstrzygnięcia sprawy o odszkodowanie daje dopiero odmowa uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej lub umorzenie postępowania administracyjnego w tej kwestii. W związku z powyższym postanowieniem z dnia 19 marca 2020 r., nr 80/SD/2020, Prezydent zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia wniosku E. K. z dnia 29 lipca 2016 r. o ustalenie odszkodowania za opisaną nieruchomość do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o zwrot tej nieruchomości. Decyzją z dnia 12 marca 2021 r., nr 66/SD/2022, Prezydent odmówił E. K. uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości, stanowiącego obecnie działkę ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] . Następnie postanowieniem z dnia 28 grudnia 2021 r., nr 587/SD/2021, organ podjął zawieszone postępowanie odszkodowawcze. Do akt zostało złożone opracowanie geodezyjne z dnia 21 stycznia 2022 r., sporządzone przez geodetę uprawnionego, z którego wynika, iż dawna nieruchomość hipoteczna o numerze [...] obejmuje działki ewidencyjne z obrębu [...] o numerach [...],[...] - część i [...] -część. Wobec tego organ wskazał, iż wniosek I. K. z dnia 15 czerwca 1990 r. o zwrot przedmiotowej nieruchomości nie został rozpoznany w całości. Pismem z dnia 17 sierpnia 2022 r., znak: SD-WS-lll.6841.578.2018.MWR, Prezydent zawiadomił, w trybie art. 10 kpa, pełnomocnika strony o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, w sprawie dotyczącej rozpatrzenia wniosku I. K. z dnia 15 czerwca 1990 r. o zwrot ww. nieruchomości w zakresie części działki ewid. nr [...] z obrębu [...] . Organ zaznaczył, iż po wydaniu rozstrzygnięcia w zakresie rozpatrzenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości, zostaną podjęte czynności zmierzające do wydania rozstrzygnięcia dotyczącego wniosku o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Prezydent wskazał, że w toku prowadzonego postępowania gromadził materiał dowodowy, zgodnie z wymogami określonymi w art. 7 i 77 kpa. Po pozyskaniu zdjęć lotniczych z Wojskowego Biura Historycznego zlecił biegłemu geodecie wkreślenie granic nieruchomości hipotecznej na zdjęcia lotnicze, a następnie zlecił wykonanie opinii przez biegłego fotogrametrę, celem oceny zdjęć lotniczych. Organ wspomniał dodatkowo, że postępowania odszkodowawcze są ze swej istoty postępowaniami szczególnie skomplikowanymi, a przez to także długotrwałymi. Ustalenie kluczowych elementów stanu faktycznego (odnoszących się do daty utraty możliwości władania nieruchomością przez jej byłych właścicieli, stanu nieruchomości na dzień wejścia w życie dekretu), warunkujących prawidłowe zastosowanie przy załatwianiu sprawy norm prawa materialnego, wymaga zgromadzenia i analizy przez Prezydenta dokumentacji wytworzonej kilkadziesiąt lat wcześniej. Pozyskanie kompletnego materiału dowodowego związane więc jest z czasochłonnym jego poszukiwaniem w rożnego rodzaju instytucjach, urzędach i archiwach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako ppsa, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 ppsa). Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 ppsa). Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12, Lex nr 1252111). W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 573/17, zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku z dnia 29 lipca 2016 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] , hip. [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta te wraz z prawomocnym ww. wyrokiem wpłynęły do organu 18 kwietnia 2018 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 ppsa, rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczyny, winna być rozpoznana. W konsekwencji upłynął on 18 lipca 2018 r. Niekwestionowaną okolicznością jest przy tym, że do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, pomimo uprzedniego wezwania przez skarżącą do wykonania powyższego wyroku Prezydent zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nie rozstrzygnął. Do dnia orzekania w niniejszej sprawie wniosek o ustalenie odszkodowania za opisaną na wstępie nieruchomość nie został rozpatrzony, a tym samym organ nie wykonał wspomnianego wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r. Skoro zatem Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem sprawy nie załatwił - to wniosek o wymierzenie mu z tego powodu grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów godzi w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 kpa) i w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Skutkowało to wymierzeniem organowi grzywny w kwocie 1000 zł, której wysokość mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 ppsa i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze również, iż wymierzenie grzywny organowi, na podstawie art. 154 § 1 ppsa, ma za zadanie nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego prawomocnym wyrokiem obowiązku, ale zawiera też element represyjny, stanowiący w istocie sankcję za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych. Ponadto Sąd uwzględnił w sprawie także okoliczność okresowego zawieszenia terminów procesowych w niniejszej sprawie spowodowanych zawieszeniem postępowania. Podnieść także należy, że rozpoznając sprawę, Sąd jednocześnie - stosownie do art. 154 § 2 ppsa - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność ze względu na bardzo duże przekroczenie terminu do wykonania wyroku nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Zastrzeżenia Sądu budzi okoliczność, że organ - mimo wyroku Sądu stwierdzającego bezczynność Prezydenta i mimo wezwania organu przez skarżącą do wykonania tego wyroku – nie zakończył sprawy, choć upłynęło ponad 4 lata od wyznaczonego terminu. Z punktu widzenia zasady praworządności, która ze swej istoty stanowi o działaniu zgodnym z prawem, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której wyrok Sądu nie jest wykonywany. Jednocześnie Sądowi znany jest z urzędu fakt, że sprawy gruntów warszawskich należą, z uwagi na swój historyczny charakter, do spraw trudnych i skomplikowanych, jak też okoliczność wpływu dużej ich ilości do organu. Powyższe nie może jednak wpłynąć na dokonaną ocenę, gdyż działanie organu w niniejszej sprawie jest opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Przy czym Prezydent od dnia 18 kwietnia 2018 r., tj. od dnia wpływu do organu prawomocnego wyroku o sygn. akt I SAB/Wa 53717, aż do dnia 21 sierpnia 2018 r. nie dokonał w sprawie żadnej czynności, mającej odzwierciedlenie w aktach i zmierzającej do załatwienia sprawy. Następnie pismem z dnia 21 sierpnia 2018 r. wystąpił do Urzędu W. Wydziału Obrotu Nieruchomościami dla Dzielnicy M. o nadesłanie akt własnościowych nieruchomości. Żądane akta wpłynęły do organu 27 sierpnia 2018 r. Następnie pismem z dnia 27 maja 2019 r. Prezydent wystąpił do Sądu Rejonowego dla W. o wydanie uwierzytelnionej kopii odpisu wykazu hipotecznego obejmującego dział I,II,III i IV z księgi hipotecznej pod nazwą Nieruchomość N [...] " ze wskazaniem właścicieli gruntu na dzień 21 listopada 1945 r. Jednocześnie pismem również z dnia 27 maja 2019 r. organ poinformował stronę postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy do 30 października 2019 r. Pismem z dnia 4 marca 2020 r. organ wezwał pełnomocnika strony do złożenia do akt sprawy oryginału lub odpisu dokumentu potwierdzającego, że w dniu 20 listopada 1945 r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości był S. K. . Kolejno postanowieniem z dnia 19 marca 2020 r. Prezydent zawiesił postępowanieo ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o zwrot tej nieruchomości. Pismem z dnia 8 lutego 2021 r. Prezydent wystąpił do Urzędu W. Wydziału Obrotu Nieruchomościami dla Dzielnicy M. o nadesłanie akt lokalizacyjnych oznaczonych jako [...]. Następnie organ decyzjami z dnia 12 marca 2021 r., nr 66/SD/2021, oraz z dnia 6 maja 2021 r., nr 112/SD/2021, odmówił E. K. uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości stanowiącego obecnie odpowiednio działkę ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] oraz działkę ew. nr [...] z obrębu [...] . Postanowieniem z dnia 28 grudnia 2021 r., nr 587/SD/2021, organ podjął zawieszone postępowanie odszkodowawcze i pismem z dnia 29 grudnia 2021 r. wskazał nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 31 maja 2022 r. W dniu 21 stycznia 2022 r. wpłynęło do organu opracowanie geodezyjne a w dniu 18 marca 2022 r. opracowanie fotogrametryczne nieruchomości. Pismem z dnia 17 sierpnia 2022 r. Prezydent zawiadomił strony postępowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Decyzją z dnia 23 września 2022 r., nr 480/SD/2022, organ odmówił E. K. uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości stanowiącego obecnie część działki ew. nr [...] z obrębu [...] . Przedstawiony sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu nie zaistniały podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie na jej rzecz od organu sumy pieniężnej. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak również treść skargi, nie pozwalają na przyjęcie by skarżąca na skutek nierozpoznania w terminie powołanego wniosku odszkodowawczego doznała uciążliwości wymagającej zadośćuczynienia poprzez przyznanie jej sumy pieniężnej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zd. drugie ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 151 w związku z art. 154 § 7 ppsa. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa.