II SAB/Gd 74/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2023 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku do rozpoznania odwołania B. W. z 17 listopada 2022 r. od decyzji Wójta Gminy Gardeja z 9 listopada 2022 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, 2. stwierdza, że bezczynność, której dopuściło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego Gdańsku na rzecz skarżącej B. W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE B. W., reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z 9 listopada 2022 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gardei, działając z upoważnienia Wójta Gminy Gardeja, odmówił skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na matkę, T. R. Skarżąca złożyła odwołanie od tak wydanej decyzji, które wraz z aktami sprawy wpłynęło do organu II instancji 12 grudnia 2022 r. W dniu 11 stycznia 2023 r. do Kolegium wpłynęło zwrotne potwierdzenie odbioru skarżonej decyzji, przekazane przez organ I instancji. Pismem z 23 marca 2023 r. skarżąca złożyła ponaglenie, wnosząc o wyznaczenie terminu załatwienia sprawy, zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości, a także stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że mimo upływu trzech miesięcy od otrzymania odwołania Kolegium nie podjęło żadnych działań w sprawie, nie został nawet wyznaczony przybliżony termin załatwienia sprawy. Nadto Kolegium nie wywiązało się z obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a. w zakresie dotyczącym poinformowania o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu sprawy. W dniu 24 kwietnia 2023 r. Kolegium otrzymało skargę na bezczynność, wniesioną 19 kwietnia 2023 r. (data stempla pocztowego). Skarżąca wniosła o: wyznaczenie organowi terminu na wydanie decyzji w sprawie, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności a także, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że od momentu otrzymania odwołania Kolegium nie wykonało żadnych czynności, naruszając art. 35 i 36 k.p.a. a także art. 12 k.p.a. Skarżąca wskazała także, że złożone przez nią ponaglenie nie zostało rozpatrzone w siedmiodniowym terminie, czym organ naruszył art. 37 § 5 i 6 k.p.a. Nadto w skardze wskazano, na wielokrotne próby kontaktu telefonicznego, podkreślając, że na dzień wniesienia skargi sprawa rozpatrywana jest ponad 4 miesiące. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, wskazując, że 26 kwietnia 2023 r. wydało decyzję, którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi B. W. zwalcza bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w zakresie rozpoznania jej odwołania od decyzji w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi należy wskazać, że strona skarżąca wniosła ponaglenie na bezczynność Kolegium w niniejszej sprawie. Tym samym wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako P.p.s.a.), który stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Natomiast zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W związku z czym złożony środek zaskarżenia w postaci skargi na bezczynność organu należy uznać za dopuszczalny. Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 k.p.a., jest obowiązek działania organów sprawnie, wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Zgodnie zaś z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności. Natomiast przez "przewlekłe prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionej w art. 3 § pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, z pewnymi zastrzeżeniami, jakie są przyczyny nieterminowości działania organu. Należy wskazać, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady szybkości postępowania, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, w szczególności zaś – przy uwzględnieniu wyżej opisanych terminów. Organ odwoławczy powinien załatwić sprawę nie później niż w ciągu miesiąca, od dnia otrzymania odwołania. Przy czym, w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. Natomiast, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania sprawy administracyjnej. Ocena dochowania terminu jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Badanie skargi na bezczynność sprowadza się więc do oceny, czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności, dla których postępowanie jest prowadzone, a zmierzające do jej załatwienia. Celem skargi na bezczynność jest zaś doprowadzenie do załatwienia sprawy. Tezy te są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: NSA z 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16; z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17 oraz WSA w Poznaniu z 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18; dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceniając tok czynności kontrolowanego w niniejszej sprawie organu w kontekście powyższych uwag Sąd stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku dopuściło się bezczynności. Na podstawie przesłanych przez organ akt administracyjnych sprawy Sąd przyjął, że Kolegium zostało zobowiązane do podjęcia władczych działań od 12 grudnia 2022 r. W tym bowiem dniu wpłynęły do organu przekazane przez organ pierwszej instancji akta sprawy wraz z odwołaniem. W myśl zaś powołanego wyżej art. 35 § 3 k.p.a. organ ten powinien był załatwić sprawę nie później niż w ciągu miesiąca, od dnia otrzymania odwołania. W niniejszej sprawie należy przyjąć, że ustawowy termin jej rozpoznania minął 12 stycznia 2023 r. Przed upływem tego terminu, w dniu 11 stycznia 2023 r. do organu wpłynęło zwrotne potwierdzenie odbioru skarżonej decyzji organu I instancji. Kolegium nie podjęło jednak żadnych dalszych czynności do dnia wniesienia skargi do Sądu. W dniu 24 kwietnia 2023 r. Kolegium otrzymało skargę na bezczynność, natomiast 26 kwietnia 2023 r. - wydało decyzję w sprawie. Wbrew przy tym obowiązkowi wynikającemu z art. 36 § 1 k.p.a., organ nie zawiadomił skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy, a także pouczeniem o przysługującym prawie do wniesienia ponaglenia. W odpowiedzi na skargę Kolegium nie wskazało przy tym przyczyn zwłoki w rozpoznaniu sprawy. Sąd podziela stanowisko orzecznictwa, że kwestie związane z trudnościami organu nie zwalniają z zarzutu przewlekłości czy bezczynności. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 stycznia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 593/19, CBOSA). W orzecznictwie przyjmuje się też, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 590/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., czy też nie. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zaistniały konieczne przesłanki do stwierdzenia bezczynności organu. Na Kolegium ciążył bowiem ustawowy obowiązek wydania aktu, którego organ nie podjął w terminie określonym przepisami postępowania, a jednocześnie organ nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a., tj. poinformowania stron o przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy. Uwzględnienia wymaga, że postępowanie Kolegium zostało jednak po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem przez Sąd, zakończone wydaniem decyzji z 26 kwietnia 2023 r. Okoliczność, że po wniesieniu skargi, jednak przed dniem jej rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, organ wydał decyzję w sprawie, uzasadnia umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego jako bezprzedmiotowego w części zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie, stosownie do art. art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., o czym też orzeczono w pkt 1 wyroku. Stwierdzona wyżej bezczynność organu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie daje jednak podstaw do stwierdzenia kwalifikowanego charakteru bezczynności, to jest rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "bezczynności z rażącym naruszeniem prawa". W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, jednakże dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest jednocześnie efektem działań bądź zaniechań organów spowodowanych przykładowo celowym unikaniem podejmowania rozstrzygnięcia lub lekceważenia praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyrok NSA z 16 września 2015 r., sygn. akt I OSK 722/15). W rozpoznawanej sprawie należy wskazać, że stan bezczynności nie trwał szczególnie długo, bo około czterech miesięcy. Nadto, niezwłocznie po wniesieniu skargi organ podjął czynności zmierzające do zakończenia postępowania, wydając rozpoznając odwołanie i wydając decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej (480 zł). Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.