I OSK 2300/22

SENTENCJA Dnia 1 grudnia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 369/22 w sprawie ze skargi K. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.na rzecz K. K.i J.K. solidarnie kwotę 300 (trzysta) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 7 września 2022 r., II SA/Łd 369/22 w sprawie ze skargi K. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty R. z dnia [...] grudnia 2021 r., [...] (pkt 1.), oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego (pkt 2.). Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. ww. decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. utrzymało w mocy decyzję Starosty R., którą odmówiono K. K. i J. K. świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania w rodzinie zastępczej dziecka – W. W. za okres od 3 stycznia 2018 r. do 28 lutego 2020 r. Z okoliczności sprawy wynika, że wnioskiem z 26 listopada 2020 r. K. i J. K. wystąpili o wypłatę świadczeń z tytułu pokrycia kosztów utrzymania dziecka – W. W. znajdującej się w rodzinie zastępczej K. i J. K. za okres od 18 czerwca 2015 r. do 28 lutego 2020 r. Wnioskodawcy wskazali, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w R. z dnia 18 czerwca 2015 r. zostali rodziną zastępczą dla małoletniej W. W. i zgodnie z decyzjami Starosty P. z tytułu pełnienia tej funkcji zostały im przyznane dodatki wychowawcze i pokrywane są koszty utrzymania dziecka od 3 marca 2020 r. Powołując się na art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U.2020.821 ze zm.), dalej jako "u.w.r.p.z.", wskazali, że rodzinie zastępczej przysługuje świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka, które przyznaje się od dnia faktycznego umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej. W. W. została umieszczona w rodzinie zastępczej K. i J. K. w czerwcu 2015 r. i od tego okresu powinni otrzymywać świadczenie na pokrycie kosztów jej utrzymania. Starosta R. odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia wskazał, iż K. i J. K. w okresie wnioskowanej pomocy nie zamieszkiwali na terenie powiatu r., lecz poza granicami kraju. Jedyny kontakt z rodziną zastępczą wystąpił w sierpniu 2017 r., kiedy to K. K., wnioskiem z [...] sierpnia 2017 r. zwróciła się o przyznanie świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej, przedstawiając postanowienie o ustanowieniu rodziny zastępczej dla W. W. Złożyła także oświadczenie, że do lipca 2017 r. dziecko mieszkało wraz z rodziną na terenie A., następnie pozostawało na terenie P. Pismem z 15 września 2017 r. wnioskodawcy zostali wezwani do dostarczenia brakujących dokumentów. Pismo to, podobnie jak kolejne zawiadomienia pozostało bez odpowiedzi. Wnioskodawcy nie poinformowali o zmianie miejsca zamieszkania, nie uzupełnili żądanych dokumentów i nie złożyli stosownych wyjaśnień. W powyższych okolicznościach Starosta R. decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. odmówił przyznania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej. Decyzja ta wskutek jej niezaskarżenia stała się ostateczna. Wniosek K. K. i J. K. z [...] listopada 2020 r. Starosta R. rozpoznał decyzją z dnia 19 kwietnia 2021 r., także odmawiając przyznania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania w rodzinie zastępczej W. W. za okres od 18 czerwca 2015 r. do 28 lutego 2020 r. Decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2021 r. a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ pomocowy ponownie rozpoznając sprawę wskazał, że małoletnia W. W. od początku 2015 r. jest pod opieką wnioskodawców, którzy zostali ustanowieni dla niej rodziną zastępczą. Jest na ich utrzymaniu, uczęszcza do szkoły i nie sprawia problemów wychowawczych. Wnioskodawcy zwrócili się do sądu rodzinnego z prośbą o zezwolenie na wyjazd rodziny zastępczej wraz z W. do A., bo tam sezonowo pracują i w tym czasie ich dzieci chodzą tam do szkoły. W. miała kontynuować edukację w A. Na tej podstawie organ uznał, że głównym celem wyjazdu wnioskodawców poza granice kraju była ich sytuacja zarobkowa, a wyjazd za granicę nie był spowodowany przyczynami leżącymi po stronie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej lecz potrzebami zawodowymi rodziców zastępczych. W tej sytuacji organ uznał, iż nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 5 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.w.r.p.z. Jednocześnie organ powołał się na treść art. 42 ust. 4 u.w.r.p.z. i uznał, że wnioskodawcy na podstawie postanowienia sądu rodzinnego z dnia 18 czerwca 2015 r. uzyskali zezwolenie na wyjazd z małoletnią W. W. do W. Dalej organ wskazał, że zarówno wniosek z [...] sierpnia 2017 r., jak i sprawa zainicjowana aktualnym wnioskiem z [...] listopada 2020 r. dotyczyły przyznania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania W. W. w rodzinie zastępczej niezawodowej. Postępowanie wszczęte wnioskiem z 29 sierpnia 2017 r. zostało zakończone ostateczną decyzją z [...] listopada 2017 r., a zatem organ odrębnym ostatecznym postanowieniem z [...] września 2021 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania w rodzinie zastępczej W.W. za okres od 18 czerwca 2015 r. do 2 stycznia 2018 r. Tym samym aktualnie, rozpoznając wniosek z 26 listopada 2020 r. Starosta R. odmówił przyznania przedmiotowego świadczenia w okresie od 3 stycznia 2018 r. do 28 lutego 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., utrzymując w mocy powyższą decyzję przypomniało, że matka małoletniej W. W. nie żyje, a ojciec jest nieznany. Sąd Rejonowy w R. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. umieścił dziecko w rodzinie zastępczej niezawodowej, którą stanowią wnioskodawcy i ustalił, że miejscem pobytu małoletniej będzie każdorazowe miejsce zamieszkania rodziców zastępczych. Nadto zezwolił rodzicom zastępczym na wyjazd z małoletnią do A. Postanowienie w tym przedmiocie uprawomocniło się 10 lipca 2015 r. i od tego dnia podlega wykonaniu. W trakcie postępowania ustalono także, że od września 2017 r. W. W. miała podjąć naukę w klasie piątej Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w C. Ostatecznie, jednak tej nauki nie podjęła, o czym szkoła została powiadomiona 5 września 2017 r. podczas rozmowy telefonicznej. Postępowanie wszczęte pierwszym wnioskiem zostało zakończone decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., odmawiającą przyznania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania w rodzinie zastępczej dziecka, z uwagi na brak współdziałania osób wnioskujących o pomoc, tj. brak kontaktu z rodziną zastępczą. Poza tym organ odwoławczy wskazał, że rodzina wróciła z małoletnią do A., gdzie dziecko kontynuowało naukę, a od 20 kwietnia 2020 r., po powrocie do kraju uczy się w szkole podstawowej. W P. uczęszczała do przedszkola i do szkoły podstawowej do klasy drugiej, a w wieku 7 lat wyjechała z rodziną zastępczą do L. i tam podjęła naukę w primary school, a następnie w secondary school. Od dnia 3 marca 2020 r. W. W. przebywa na terenie powiatu p., miejscem jej zamieszkania są G. Kolegium zaznaczyło, że Starosta P., decyzjami z dnia [...] maja 2020 r przyznał wnioskodawcom dodatek wychowawczy i świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania W. W. w rodzinie zastępczej, odpowiednio na okres od 1 kwietnia 2020 r. do 31 marca 2021 r., oraz na okres od 3 marca 2020 r. do 2 listopada 2024 r. Z kolei kwestionowaną w niniejszym postępowaniu decyzją Starosta R. odmówił przyznania świadczenia na utrzymanie dziecka w rodzinie zastępczej niezawodowej za okres od 3 stycznia 2018 r. do 28 lutego 2020 r., a ostatecznym postanowieniem z 10 września 2021 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania w rodzinie zastępczej dziecka w okresie od 18 czerwca 2015 r. do 2 stycznia 2018 r., ze względu na to, że wniosek z 26 listopada 2020 r. pokrywa się w zakresie terminów ze sprawą zakończoną już prawomocną decyzją administracyjną z 29 listopada 2017 r., a tym samym zachodzi w tym zakresie powaga rzeczy osądzonej. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że nie jest okolicznością kwestionowaną, że w analizowanej sprawie rodzina zastępcza dysponowała zgodą sądu na wyjazd z małoletnią do A.i, bez uszczegółowienia okresu, na który zgoda została udzielona. Nie zmienia to jednak faktu, iż była to zgoda czasowa. Wnioskodawcy ustanowieni rodziną zastępczą w okresie od 3 stycznia 2018 r. do 28 lutego 2020 r. zamieszkiwali z dzieckiem w A. W tej sytuacji organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty R., że rodzina zastępcza przebywała w A. z zamiarem stałego pobytu, bo tam koncentrowała się ich aktywność osobista – dzieci uczęszczały do szkoły – i zawodowa – pracowali, prowadzili działalność gospodarczą, o czym świadczy informacja o członkach rodziny z 29 sierpnia 2017 r. Powyższe znajduje także potwierdzenie w opinii organizatora pieczy zastępczej sporządzonej 5 czerwca 2018 r., w którym wskazano, że K. K.podczas rozmowy telefonicznej przeprowadzonej 29 marca 2018 r. poinformowała, że rodzina mieszka w A., nie zamierza wracać do P. i prosi o nieprzesyłanie korespondencji na podany wcześniej adres. Zdaniem Kolegium na terenie kraju z zamiarem stałego pobytu rodzina przebywa dopiero od dnia 3 marca 2020 r. Tym samym wobec braku miejsca zamieszkania w P. i braku pobytu w P. w okresie od 3 stycznia 2018 r. do 28 lutego 2020 r. wnioskowane świadczenie nie przysługuje. Kolegium podzieliło przy tym stanowisko organu pierwszej instancji, że wniosek de facto dotyczy refundacji kosztów utrzymania dziecka, a nie przyznania środków na jego utrzymanie. Instytucja pieczy zastępczej nie zna zaś pojęcia refundacji kosztów utrzymania dziecka, a jedynie pokrycia kosztów jego bieżącego utrzymania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższa decyzję K. K. i J. K. wnieśli o jej zmianę i przyznanie świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania w rodzinie zastępczej W. W. za okres od 3 stycznia 2018 r. do 28 lutego 2020 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zarzucili naruszenie art. 5 pkt 1 ust. 1 i ust. 2a, art. 87 pkt 1 oraz art. 42 ust. 4 u.w.r.p.z, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że głównym celem wyjazdu zainteresowanych poza granice kraju była sytuacja zarobkowa, nie zaś edukacyjna i tym samym braku podstaw do przyznania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej, podczas gdy z treści art. 42 ust. 4 u.w.r.p.z. wynika, że w przypadku wyrażenia zgody przez sąd opiekuńczy, nie ma przeszkód w sprawowaniu pieczy zastępczej na określony czas poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, a sama treść art. 87 pkt 1 u.w.r.p.z. przyznaje ww. świadczenie od dnia faktycznego umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej; a także naruszenie art. 80 ust. 1 pkt 1 u.w.r.p.z. oraz art. 72 Konstytucji RP przez odmowę przyznania prawa do ww. świadczenia, a w konsekwencji naruszenie obowiązku ochrony praw dziecka i pozbawienie małoletniej opieki i pomocy ze strony władz publicznych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdzając zasadność skargi i uchylając zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Starosty R. uznał, że kluczowy w okolicznościach niniejszej sprawy jest przepis art. 42 ust. 4 u.w.r.p.z., dający rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka możliwość czasowego sprawowania pieczy zastępczej także poza terytorium kraju, ale pod warunkiem uprzedniego uzyskania zgody sądu. Dalej Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 80 ust. 1 u.w.r.p.z. rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka, na każde umieszczone dziecko, przysługuje świadczenie na pokrycie kosztów jego utrzymania. W myśl art. 87 ust. 1 u.w.r.p.z. świadczenia i dodatki, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 tejże ustawy, przyznaje się od dnia faktycznego umieszczenia dziecka odpowiednio w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej lub rodzinnego domu dziecka, przy czym zgodnie z dyspozycją art. 88 ust. 1 u.w.r.p.z. świadczenia, dodatki i dofinansowanie do wypoczynku, o których mowa w art. 80 ust. 1, art. 81, art. 83 i art. 84, są udzielane na wniosek odpowiednio rodziny zastępczej, rodziny pomocowej lub prowadzącego rodzinny dom dziecka. Wniosek, o którym mowa w ust. 1, rodzina pomocowa składa, w przypadku gdy rodzina zastępcza lub prowadzący rodzinny dom dziecka nie pobierali świadczeń, dodatków lub dofinansowania do wypoczynku, o których mowa w art. 80 ust. 1, art. 81, art. 83 i art. 84. (art. 88 ust. 2 u.w.r.p.z.). W myśl art. 5 ust. 1 pkt 1 u.w.r.p.z., ustawę stosuje się do osób posiadających obywatelstwo polskie mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a także niemających miejsca zamieszkania na tym terytorium, ale na nim przebywających. Z treści art. 5 ust. 1 pkt 1 u.w.r.p.z. wynika, że regulacje ustawowe obejmują – co do zasady osoby uprawnione do skorzystania z systemu pieczy zastępczej wyłącznie w sytuacji, gdy zamieszkują one bądź choćby tylko przebywają na terytorium kraju. Pozostali, którzy nie spełniają tego kryterium, nie mogą więc – a contrario – być beneficjentami wsparcia ustawowego. Niemniej jednak zasada ta nie ma charakteru bezwzględnego i przewiduje pewnego rodzaju odstępstwa. Wśród nich kluczowy jest wypadek wynikający z art. 42 ust. 4 u.w.r.p.z., dający rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka możliwość czasowego sprawowania pieczy zastępczej także poza terytorium kraju, ale pod warunkiem uprzedniego uzyskania zgody sądu. W takiej sytuacji opiekun, zachowując możliwość sprawowania pieczy zastępczej nad dzieckiem w trakcie jego zagranicznego pobytu, winien mieć również zapewnione środki na zaspokojenie podstawowych potrzeb tego dziecka. W przeciwnym razie instytucja pieczy zastępczej byłaby niepełna, albowiem z jednej strony nakładałaby na daną osobę określone w ustawie obowiązki, z drugiej zaś strony nie gwarantowałaby środków na ich realizację. Dalej Sąd I instancji wskazał, że umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu. Polega ono na przyznaniu uprawnienia do zapewnienia dziecku opieki i wychowania dziecka w rodzinie zastępczej (art. 32 ust. 1 u.w.r.p.z.). Jeśli zatem sąd powierza określonej osobie pieczę zastępczą nad dzieckiem, to orzeczenie sądu, na okres postępowania przyznaje wnioskodawcy uprawnienie do działań przysługujących rodzinie zastępczej, a uprawnienie to ze swej istoty obejmuje także dochodzenie świadczeń przeznaczonych na zaspokojenie potrzeb dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej. Skoro zatem postanowienie Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] czerwca 2015 r. było – stosownie do art. 360 k.p.c. – skuteczne i wykonalne już w dniu jego ogłoszenia, a małoletnia W. W. jeszcze przed jego podjęciem przebywała pod faktyczną opieką skarżących (co jest okolicznością niesporną), to z powyższą datą wiązać należy zdarzenie prawne w postaci "faktycznego umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej". Z tym zaś ustawodawca w art. 87 ust. 1 u.w.r.p.z. łączy rozpoczęcie okresu, na który świadczenie pieniężne na pokrycie kosztów utrzymania dziecka ma być przyznane, a zatem moment złożenia przez rodzinę zastępczą w tym względzie żądania, przy ustalaniu daty początkowej prawa do świadczenia, nie ma istotnego znaczenia. O ile zgodnie z art. 35 ust. 1 u.w.r.p.z. dla umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej istotne znaczenie ma orzeczenie sądu, o tyle dla ustalenia końcowego momentu przyznawania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej, zgodnie z art. 87 ust. 1 u.w.r.p.z., istotne znaczenie ma także faktyczne sprawowanie pieczy zastępczej. Sąd I instancji podkreślił, że przepis art. 42 ust. 4 u.w.r.p.z. nie może być więc traktowany jedynie w kategoriach przesłanki formalnej dla kandydatów na rodziców zastępczych. W przeciwnym razie rodzina zastępcza byłaby adresatem tylko niektórych regulacji ustawowych. Dlatego też nie zasługuje na aprobatę taka wykładnią art. 5 ust. 1 pkt 1 u.w.r.p.z., która prowadziłaby do pozbawienia strony uprawnienia do pobierania stosownych świadczeń, tylko z tego powodu, że nie zamieszkuje ona czasowo na terytorium kraju, lecz sprawuje w dalszym ciągu pieczę nad dzieckiem w oparciu o udzielone jej uprzednio zezwolenie uprawnionego organu władzy publicznej. Stanowisko takie wyrażane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 lipca 2019 r., IV SA/Wr 192/19; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 września 2020 r., IV SA/Wr 62/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), a Sąd I instancji stanowisko to podziela. Zdaniem Sądu I instancji nie można kategorycznie stwierdzić – jak uczyniły to organy – że pobyt skarżących za granicą miał charakter stały. Z akt sprawy nie wynika by skarżący kiedykolwiek deklarowali taki właśnie cel wyjazdu i aby podejmowane przez nich decyzje o kolejnych wyjazdach zagranicznych z założenia miały na celu stały pobyt rodziny w W. Natomiast, tak jak wynika to z protokołu z dnia 18 czerwca 2015 r. sporządzonego w sprawie sądowej III Nsm 314/15, motywem wystąpienia przez skarżących o zgodę na wyjazd dziecka do A. była ich sezonowa praca na terenie tego kraju. W ocenie Sądu I instancji już sam fakt zgłoszenia dziecka do polskiej placówki oświatowej może wskazywać, że skarżący zamierzali w 2017 r. pozostać na terenie Polski. Nie można tym samym wykluczyć sytuacji, w której fundamentalną przyczyną ponownego wyjazdu skarżących do A. była pierwotnie konieczność załatwienia spraw zawodowych, a w tym czasie pojawiła się możliwość podjęcia zatrudnienia na terenie tego kraju. Sąd I instancji uznał także, że stwierdzenie organów że pobyt skarżących za granicą miał charakter pobytu stałego jest co najmniej przedwczesne. Przeczy temu choćby fakt ich powrotu do P. najpierw w 2017 r., z deklarowaną wówczas wolą pozostania w kraju, a ostatecznie w marcu 2020 r. Wskazywany przez organ zarobkowy charakter wyjazdu nie oznaczał automatycznie, że rodzina zastępcza przebywała w A. z zamiarem stałego pobytu. Nie przesądza o tym także okoliczność uczęszczania dzieci do szkoły i aktywność zawodowa skarżących. Okoliczność powrotu do kraju, powiązana ze zmianą miejsca zamieszkania wskazuje raczej, że pobyt na terenie A. miał charakter tymczasowy i wiązał się z możliwością znalezienia lepiej płatnego zatrudnienia, a przez to z możliwością zgromadzenia środków finansowych przed powrotem do kraju, w tym także środków na utrzymanie małoletniej W.W. Tymczasem organ z samego faktu przebywania skarżących poza granicami kraju (przez okres kilku lat z przerwami) wywiódł, że ich pobyt w A. miał charakter stały. Nie przesądza o tym wskazywana przez organ opinia organizatora pieczy zastępczej sporządzona 5 czerwca 2018 r., w której wskazano, że skarżąca podczas rozmowy telefonicznej w dniu 29 marca 2018 r. poinformowała, że rodzina mieszka w A., nie zamierza wracać do P. i prosi o nieprzesyłanie korespondencji na podany wcześniej adres. Biorąc pod uwagę, że ostatecznie rodzina wróciła do P., nie można wykluczyć sytuacji, że oświadczenie to miało na celu poinformowanie o niemożności odbioru korespondencji kierowanej na adres krajowy podczas pobytu rodziny poza granicami kraju. Zdaniem Sądu przyjęcie, że treść ww. opinii jednoznacznie wskazuje na stały charakter wyjazdu jest zbyt daleko idące, w kontekście kilkukrotnej zmiany miejsca pobytu rodziny w ciągu ostatnich kilku lat i ostatecznego powrotu do P. Sąd I instancji zauważył nadto, że z akt sprawy nie wynika, by organ podjął próbę pozyskania wiedzy na temat faktycznego czy nawet deklarowanego charakteru zagranicznego pobytu rodziny zastępczej. Tym samym stwierdzenie organu, że rodzina zastępcza przebywała na terytorium A. z zamiarem stałego pobytu było co najmniej przedwczesne. Skoro zatem zgromadzona w sprawie dokumentacja nie wskazuje jednoznacznie na stały charakter zagranicznego wyjazdu skarżących, a jednocześnie w obrocie prawnym pozostaje zgoda sądu rodzinnego na czasowe sprawowanie pieczy zastępczej poza granicami kraju, to taki właśnie charakter tego pobytu należało przyjąć na obecnym etapie postępowania. Wobec powyższego Sąd I instancji przyjął, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, w zw. z art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a przez co przedwcześnie uznały, że pobyt rodziny zastępczej i umieszczonego w niej dziecka, za granicą miał charakter stały, co skutkować miało odmową przyznania prawa do świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania tego dziecka w pieczy zastępczej. W konsekwencji naruszone zostały przepisy art. 5 ust. 1 pkt 1, w zw. z art. 42 ust. 4, u.w.r.p.z., który umożliwia okresowy pobyt rodziny zastępczej i dziecka poza granicami kraju. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 42 ust. 4 u.w.r.p.z. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy nie istniały podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż ww. przepisy u.w.r.p.z. umożliwiają okresowy pobyt rodziny zastępczej i dziecka poza granicami kraju, podczas gdy pobyt rodziny zastępczej i dziecka we wskazanym w decyzji okresie miał charakter stały, a wobec tego decyzja odmawiająca przyznania wnioskowanego świadczenia była uzasadniona i zgodna z prawem, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 80 ust. 1 i art. 87 ust. 1 u.w.r.p.z. przez niewłaściwe zastosowanie prowadzące do przyjęcia, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały stan faktyczny daje możliwość przyznania skarżącym wnioskowanego świadczenia, w sytuacji gdy wnoszą oni o wypłatę zaległych świadczeń, a obowiązujące przepisy umożliwiają przyznanie świadczenia jedynie na zaspokajanie bieżących potrzeb dziecka umieszczonego w rodzinie, a zatem świadczenie to nie może być traktowane jako forma zabezpieczenia i gromadzenia określonych środków, 2) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wskutek błędnego uznania, iż organy dopuściły się naruszenia wskazanych przepisów prawa procesowego regulujących wymogi jakie należy zrealizować w procesie zbierania i oceny materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło Sąd I instancji do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w sytuacji, w której nie było podstaw do uchylenia, gdyż w analizowanej sprawie z poszanowaniem obowiązujących reguł w sposób pełny i wyczerpujący zebrano, a następnie wszechstronnie oceniono materiał dowodowy, w oparciu o który poczyniono ustalenia faktyczne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, dające podstawy do przyjęcia, że pobyt rodziny zastępczej i umieszczonego w niej dziecka za granicą, we wskazanym w decyzji okresie, miał charakter stały, a nie czasowy, - art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na wadliwym wykonaniu przez Sąd I instancji funkcji kontrolnej przez brak odniesienia się do podstaw odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia w części dotyczącej uznania, że wniosek stron złożony 26 listopada 2020 r. o wypłatę zaległych świadczeń nie dotyczy przyznania środków na bieżące utrzymanie dziecka, lecz refundacji kosztów jego utrzymania za dany okres, a takiej możliwości przepisy u.w.r.p.z. nie przewidują, - art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji nie sformułował wskazań dla organów co do dalszego postępowania, co prowadzi do naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. mającego istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwia organom wytyczenie właściwego kierunku działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy i tym samym uniknięcia błędów w przedmiotowym zakresie, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 w zw. z art. 151 p.p.s.a, polegające na tym, że Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, gdy skarga podlegała oddaleniu w okolicznościach wskazanych w decyzji. Na podstawie wyżej wymienionych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. i J.K. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zajęte stanowisko szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Mając na uwadze, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., rozpoznanie zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wobec podstawy faktycznej wyrokowania w skardze kasacyjnej podniesiony został zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Autor kasacji wskazuje, iż błędne jest podważenie przez Sąd I instancji ustalenia organów wskazującego, że pobyt rodziny zastępczej i umieszczonego w niej dziecka za granicą w okresie od 2015 r. do 2020 r. miał charakter stały, a nie czasowy jak wskazywali to skarżący. Analizując okoliczności sprawy tyczące tej kwestii wypada przyznać rację Sądowi I instancji, który trafnie akcentował okoliczności o obiektywnym charakterze w postaci uzyskania przez skarżących zgody sądu rodzinnego na czasowy wyjazd do pracy w Z. razem z umieszczoną w pieczy zastępczej W. W., a następnie powrót do Polski w 2017 r., kolejny wyjazd do A. w tym samym roku i ostateczny powrót do Polski w 2020 r. Powrót do P. w 2017 r. w wyraźny sposób wskazywał na wolę pozostania wówczas w kraju, jedynie nagle powstała sytuacja spowodowała kolejny wyjazd skarżących do Z. jeszcze w tym samym roku. Nie sposób tym obiektywnym wydarzeniom przypisać cech, które wskazywałyby na to, że wyjazd całej rodziny zastępczej do A. w 2015 r. miał cechy wyjazdu na stałe. Skarżący otrzymali od sądu rodzinnego i opiekuńczego zgodę na czasowy wyjazd razem z umieszczoną w ich rodzinie zastępczej W.W. i zachowanie skarżących nie wskazuje na to aby zamierzali ową zgodę sądu naruszyć. Z pewnością nie wskazują na to w jednoznaczny sposób jakiekolwiek ustalenia poczynione w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Za takie nie mogą być bowiem traktowane kwestie związane z uczęszczaniem małoletniej W.W. do szkół w Z., czy też z aktywnością zawodową jej rodziców zastępczych. Z pewnością mogą one natomiast świadczyć o prawidłowym wykonywaniu obowiązku szkolnego wobec małoletniej i dbaniu o środki finansowe m.in. na jej wychowanie, wykształcenie i zaspokojenie potrzeb życiowych. Trafna jest także ocena Sądu I instancji dotycząca oświadczenia K.K. z dnia 29 marca 2018 r. złożonego podczas rozmowy telefonicznej z organizatorem pieczy zastępczej. Złożone wówczas przez K. K. oświadczenie o zamieszkiwaniu w A. i braku zamiaru powrotu do P. nie sposób uznać za złożone przez obojga małżonków K. Kwestia zakresu podmiotowego tegoż oświadczenia nie doczekała się wyjaśnienia w toku postępowania administracyjnego. Podobnie jak i inne kwestie, na które zwrócił uwagę Sąd I instancji wskazując na przedwczesność konkluzji organów o wyjeździe skarżących na stałe do A. Rzecz jasna trafnie zauważa Sąd I instancji, iż można treść ww. oświadczenia postrzegać przez pryzmat dalszej jego części, w której K.K. prosi o nieprzesyłanie korespondencji przeznaczonej dla małżonków K. na wskazany przez nich adres w P. Oczywiście może to mieć związek z tym, że powodem wydania przez Starostę R. decyzji z dnia [...] listopada 2017 r., odmawiającej przyznania skarżącym świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej za wcześniejszy okres, była m.in. kwestia pozostawienia bez odpowiedzi pism organu kierowanych do skarżących na wskazany przez nich adres w kraju. Tym samym otrzymywanie przez skarżących korespondencji kierowanej przez krajowy organ administracji w miejscu ich faktycznego zamieszkiwania, a więc w sposób umożliwiający efektywne reagowanie na wezwania organu, należy uznać za okoliczność istotną z punktu widzenia interesów skarżących. Potrzeba zmiany adresu do korespondencji i sposób jej umotywowania faktem zamieszkiwania w A. oraz brakiem zamiaru powrotu do kraju, może rzecz jasna tłumaczyć treść tegoż oświadczenia. Niestety również i tak kwestia, mogąca wskazywać rzeczywiste powody złożenia przez K. K. ww. oświadczenia z [...] marca 2018 r. nie doczekała się jakiegokolwiek wyjaśnienia, w szczególności organy nie podjęły próby wyjaśnienia tej okoliczności przesłuchując w charakterze świadka organizatora pieczy zastępczej lub przesłuchując strony postępowania. Tym samym probabilistyczne uwagi czynione przez Sąd I instancji na kanwie powyższych okoliczności nie wskazują na słabość argumentacji zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku lecz świadczą o niedostatecznej aktywności dowodowej dla wykazania okoliczności, które organy uznały za kluczowe dla rozstrzygnięcia badanej sprawy, a które nie zostały wykazane w sposób odpowiadający dyrektywom wyrażonym w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zarzuty kasacyjne tyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. w związku z powyższymi regulacjami prawnymi uznać należy zatem za nietrafne. Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się w zaskarżonym wyroku do tego, że wniosek stron o wypłatę świadczeń nie dotyczy przyznania środków na bieżące utrzymanie dziecka, lecz refundacji kosztów jego utrzymania poniesionych w przeszłości, a takiej możliwości – jak wskazano w skardze kasacyjnej – przepisy u.w.r.p.z. nie przewidują. Treść tegoż zarzuty wskazuje, iż autorka kasacji na jego podstawie kwestionuje uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazując na jego określone braki w zakresie zaprezentowanej argumentacji. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi natomiast, że uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia powyższego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu tego rodzaju. Dodatkowo należy zauważyć, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2011 r., uwaga 7 do art. 141; uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W skardze kasacyjnej również nie wskazano na tego rodzaju wadliwość. Z kolei przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (vide: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004 r., OSK 628/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ) albo sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r., II GSK 1560/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), albo też gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (vide: wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10; wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., I OSK 1234/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Analiza powyższego zarzutu i jego uzasadnienia nie prowadzi do wniosku, iż autorka kasacji dostrzega w badanej sprawie którąkolwiek z sytuacji powyżej przedstawionych. Z analizy zarzutu wynika natomiast brak jednoznacznej wypowiedzi Sądu I instancji w kwestii tego, czy przyznanie świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej ma dotyczyć tylko bieżących wydatków na utrzymanie dziecka czy też "refundacji" kosztów jego utrzymania, rozumianych jako koszty wcześniej – w określonym czasie – już poniesione przez rodziców zastępczych. W motywach zaskarżonego wyroku, analizując treść art. 81 ust. 1 u.w.r.p.z. Sąd I instancji wyraźnie opowiedział się natomiast za uznaniem, iż powyższe świadczenie należy się za cały okres faktycznego sprawowania pieczy zastępczej, od momentu jej ustanowienia, zaś moment złożenia formalnego wniosku o przyznanie świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej uznał za nieistotny dla określenia daty początkowej prawa do tegoż świadczenia. Powyższe stanowi dostatecznie jasne wskazanie przez Sąd I instancji jak rozumie charakter prawa rodziny zastępczej do powyższego świadczenia Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez brak wskazań dla organów co do dalszego postępowania należy skonstatować, iż Sąd I instancji rzeczywiście nie zawarł w motywach wyroku odrębnego wskazania, które precyzowałoby dalsze konkretne działania organów. Należy jednak zauważyć, iż zawarł ocenę prawną sprawy, w tym także ocenę okoliczności faktycznych tyczących kwestii charakteru pobytu skarżących w Z., w kontekście udzielonej przez sąd krajowy zgody na wyjazd czasowy bez zakreślenia granicy czasowej tegoż wyjazdu i jednocześnie uwzględniając powrót skarżących do kraju z tegoż wyjazdu w 2017 i ostatecznie w 2020 r. Jako przedwczesny Sąd I instancji uznał natomiast wniosek, iż wyjazd skarżących do Z.miał charakter stały, skoro wniosek ten został wyprowadzony z oświadczenia K. K. złożonego podczas rozmowy telefonicznej w dniu 29 marca 2018 r. W tym zakresie w motywach zaskarżonego wyroku sformułowano oczekiwanie przeprowadzenia pogłębionego postępowania wyjaśniającego dla precyzyjnego określenia okoliczności i charakteru złożonego oświadczenia. W takiej sytuacji należy zwrócić uwagę, iż ocena prawna, o której stanowi art. 153 p.p.s.a., dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracji w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci zebranego w sprawie materiału procesowego. Jest zatem oczywiste, że pomiędzy oceną prawną okoliczności sprawy, a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły, immanentny związek (vide: wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r., II FSK 451/08; wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2014 r., II GSK 1762/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Mając na uwadze, iż ocena prawna okoliczności sprawy wyrażona w zaskarżony wyroku jest jasna i precyzuje wady przeprowadzonego dotychczas postępowania dowodowego, nie można zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, iż brak oddzielnie sformułowanych wskazań co do dalszego postępowania uniemożliwia organom wytyczenie właściwego kierunku działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Celem wskazań co do dalszego postępowania jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym już przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś aprioryczne rozstrzygnięcie problemów związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia organu ponownie rozpoznającego sprawę (vide: T.Woś [w:], T.Woś, H.Knysiak-Sudyka, M.Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WK 2016, uwagi do art. 153). Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, precyzując wady przeprowadzonego dotychczas postępowania dowodowego, w dostateczny sposób realizuje powyższy cel. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. należy wskazać, iż dotyczą one wyłącznie niewłaściwego zastosowania art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 42 ust. 4 oraz art. 80 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 u.w.r.p.z. Brak zarzutu naruszenia powyższych przepisów wskutek błędnej wykładni oznacza, iż skarga kasacyjna nie kwestionuje wykładni owych przepisów dokonanej w motywach zaskarżonego wyroku. Ta zaś kwestia – co wypada zaakcentować – ma kluczowe znaczenie w badanej sprawie. Rozpoczynając od zarzutu naruszenia art. 80 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 u.w.r.p.z. wypada zauważyć, iż Sąd I instancji wyraźnie opowiedział się za językowym rozumieniem powyższej regulacji prawnej i wskazał, iż na gruncie art. 87 ust. 1 u.w.r.p.z. świadczenia i dodatki, o których mowa w art. 80 ust. 1 i 1a oraz art. 81 tejże ustawy, przyznaje się od dnia faktycznego umieszczenia dziecka odpowiednio w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej lub rodzinnego domu dziecka. Natomiast moment złożenia przez rodzinę zastępczą żądania przyznania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej nie ma istotnego znaczenia i pozostaje prawnie relewantny. Godzi się także zauważyć, iż umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej, co do zasady, następuje na podstawie orzeczenia sądu powszechnego (art. 35 ust. 1 u.w.r.p.z.). Jeśli zatem sąd powierza pieczę osobie wnioskującej o umieszczenie dziecka u niej jako w rodzinie zastępczej, to orzeczenie wydane w tym zakresie przyznaje wnioskodawcy uprawnienie do działań przysługujących rodzinie zastępczej (vide: wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 1412/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Orzeczenie sądu w tym zakresie skutkuje także nałożeniem na rodzinę zastępczą obowiązków prowadzących do realizacji celów, jakie ustawa stawia instytucji pieczy zastępczej, w tym w szczególności zapewnienia dziecku opieki i wychowania w środowisku zastępczym oraz zaspokojenia potrzeb emocjonalnych dzieci, ze szczególnym uwzględnieniem potrzeb bytowych, zdrowotnych, edukacyjnych i kulturalno-rekreacyjnych (art. 33 pkt 1 i 3 u.w.r.p.z.). Z wykonywaniem przez rodziny zastępcze obowiązków prowadzących do realizacji celów pieczy zastępczej koresponduje uprawnienie do dochodzeniu świadczeń przeznaczonych na zaspokojenie potrzeb dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej (art. 1121 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U.2020.1359 ze zm.)), dalej jako k.r.o. Tym samym ustawodawca w art. 87 ust. 1 u.w.r.p.z. łączy uprawnienie do świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka z całym okresem faktycznego umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej, aż do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecka rodziny zastępczej (art. 87 ust. 1 pkt 1 u.w.r.p.z. Z powyższego Sąd I instancji wyprowadził wniosek, iż przyznania tego świadczenia nie można łączyć z datą konkretnego wniosku o jego przyznanie lecz z samym faktem złożenia tegoż wniosku obejmującego okres faktycznego umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej. Niepodważenie w podstawach kasacyjnych zaprezentowanego przez Sąd I instancji sposobu rozumienia powyższej regulacji prawnej uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do tej kwestii. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem we własnym zakresie konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich bądź w inny sposób korygować, bowiem to do autora skargi kasacyjnej należy podanie konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wskazanie na czym to naruszenie polegało (vide: wyrok NSA z dnia 2 września 2016 r., I OSK 735/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Natomiast uwzględniając, iż dokonana przez Sąd I instancji krytyczna ocena okoliczności faktycznych sprawy, tyczących charakteru wyjazdu skarżących do Z. nie została skutecznie podważona zarzutem podniesionym w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie może być aktualnie uznany za skuteczny zarzut nieprawidłowego zastosowania art. 80 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 u.w.r.p.z. Naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega bowiem na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (vide: postanowienie SN z dnia 15 października 2001 r., I CKN 102/99, LexPolonica nr 383196). Uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2005 r., I FSK 107/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skoro aktualnie stan faktyczny sprawy pozostaje wzruszony, wskutek niepodważonej skutecznie w kasacji oceny prawnej zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku, to nie można w postępowaniu kasacyjnym przeprowadzić weryfikacji dokonanej subsumpcji. Powyższe uwagi rozciągają się także na ocenę zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 42 ust. 4 u.w.r.p.z. Przepisy te stanowią, iż ww. ustawę stosuje się do osób posiadających obywatelstwo polskie, mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a także obywateli polskich niemających miejsca zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ale przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 5 ust. 1 pkt 1 a) i b) u.w.r.p.z.), przy czym rodzina zastępcza oraz prowadzący rodzinny dom dziecka sprawujący pieczę zastępczą nad dzieckiem mogą czasowo, za zgodą sądu, sprawować pieczę zastępczą nad tym dzieckiem poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 42 ust. 4 u.w.r.p.z.). Mając na uwadze, iż dokonana zaskarżonym wyrokiem ocena prawna podważyła podstawę faktyczną rozstrzygnięcia sprawy zastosowaną przez organy administracji, tj. ustalenie, że skarżący, wbrew postanowieniu sądu powszechnego z dnia [...] czerwca 2015 r., III Nsm 314/15, wyjechali jako rodzina zastępcza na stałe do Z. , to niemożliwa jest ocena zarzutu niewłaściwego zastosowania ww. prawa materialnego na gruncie podważonych okoliczności faktycznych sprawy. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W sytuacji wystąpienia powyższych sytuacji zarzuty kasacyjne naruszenia prawa materialnego uznać należy za przedwczesne (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 3 do art. 174). Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.