I OSK 676/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant asystent sędziego Anna Tomaszek po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 października 2019r., sygn. akt II SA/Lu 321/19 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 9 maja 2019 r., nr GN-V.7534.2.41.2018 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 17 października 2019 r. (sygn. akt II SA/Lu 321/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") - oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 9 maja 2019 r. nr GN-V.7534.2.41.2018, mocą której organ wojewódzki: w pkt 1. uchylił pkt II decyzji Starosty [...] z dnia 31 stycznia 2018 r. nr IGM.6821.29.2017.MR, w pkt 2. orzekł, że zwrot nieruchomości, ujawnionej w księdze wieczystej KW [...], stanowiącej działki o numerach ewidencyjnych: -) [...] o pow. [...] ha położonej w [...] przy ul. [...] -) [...] o pow. [...] ha położonej w [...] przy ul. [...] -) [...] o pow. [...] ha położonej w [...] przy ul. [...] -) [...] o pow. [...] ha położonej w [...] przy ul. [...] -) [...] o pow. [...] ha położonej w [...] przy ul. [...] -) [...] o pow. ha położonej w przy ul. [...] -) [...] o pow. [...] ha położonej w [...] przy ul. [...] następuje na rzecz: R. W. w 1/8 cz., J.K. w 1/16 cz., A. J. w w 1/16 cz., B.W. w 1/8 cz., D. S. w 1/24 cz., P.D. w 1/24 cz., C.D. w 1/24 cz., E.K. w 1/24 cz. H. K. w 1/24 cz., B. A. w 1/24 cz., K. K. w 1/32 cz., A. K. w 3/128 cz., B.G. w 3/128 cz., M.K.w 3/128 cz., M.K.w 3/128 cz., W. N.w 1/8 cz., P.G. w 1/16 cz. oraz E. A. w 1/16 cz., w pkt 3. w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], a którą organ I instancji m. in. zobowiązał wnioskodawców do zwrotu wypłaconego odszkodowania za wywłaszczenie, stanowiącego po zwaloryzowaniu kwotę [...] zł. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Gmina [...] zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie naruszenie: 1) prawa materialnego, to jest: art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) - dalej u.g.n., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie, 2) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 3b u.g.n. - poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd obowiązku kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, skutkujące oddaleniem skargi na decyzję Wojewody Lubelskiego pomimo naruszeń przez organy obu instancji prawa materialnego i błędnie przyjęcie, iż w stosunku do spornej nieruchomości dopuszczalny jest zwrot. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca Gmina wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi - wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Ponadto skarżąca wnosiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tym niemniej ich istota sprowadzała się do zakwestionowania poglądu organu i Sądu Wojewódzkiego, że w analizowanym stanie faktycznym, z uwagi na treść art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) dalej: "u.g.n." – było dopuszczalne - co do zasady – orzeczenie o zwrocie nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie nie było sporne, że nabycie przez Skarb Państwa gruntu, objętego zaskarżoną decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia 9 maja 2019 r., nastąpiło na podstawie umowy sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 15 grudnia 1989 r. Rep. A Nr [...]. Skarb Państwa nabył wówczas od A.K. nieruchomość położoną w [...], oznaczoną jako działki o numerach: [...] o łącznej powierzchni [...] ha. W § 2 umowy odnotowano też, że (cyt.): "Przy akcie okazano: prawomocną decyzję Urzędu Miejskiego w [...] Wydziału Geodezji, Rolnictwa i Gospodarki Gruntami z dnia 9 grudnia 1989 roku za nr GRC-IV-8229/20/10/89 stwierdzającą, że Skarb Państwa postanowił nabyć na cele budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego osiedla [...] działki nr nr: [...] o łącznej powierzchni [...] za cenę [...] (...) złotych". W tej sytuacji, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, w rozpoznawanej sprawie miał zastosowanie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., a w dalszej kolejności – poprzez odesłanie zawarte w tym przepisie – regulacje dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 i nast.. u.g.n.). Sąd pierwszej instancji zwrócił przy tym uwagę na fakt, że w w/w przepisie ustawodawca posłużył się wprawdzie pojęciem "nabycia" nieruchomości, a którego treść znaczeniowa jest niewątpliwie szersza od pojęcia "wywłaszczenia" nieruchomości (do którego zasadniczo stosuje się przepisy o zwrocie), ale biorąc pod uwagę cel owej regulacji, czyli odpowiednie stosowanie przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, pojęcie "nabycia" - w rozumieniu analizowanego przepisu – było funkcjonalnie powiązane z wywłaszczeniem. W związku z tym, w ślad za utrwalonym orzecznictwem, Sąd I instancji przyjął, że nabycie umowne nieruchomości, bezpośrednio związane z zamiarem jej wywłaszczenia w związku z realizacją celu publicznego stanowiło podstawę do przyjęcia, że nieruchomość ta została nabyta na rzecz Skarbu Państwa albo gminy "na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości" - w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Powyższe przy tym Sąd rozumiał w ten sposób, iż jeżeli genezą cywilnoprawnego nabycia nieruchomości był zamiar realizacji celu publicznego, także poprzez wywłaszczenie w razie niedojścia umowy cywilnoprawnej do skutku, a jednocześnie w dacie zawarcia umowy przesłanki materialnoprawne uzasadniające wywłaszczenie w drodze decyzji były spełnione, to można było przyjąć, że tego rodzaju umowne nabycie nieruchomości, jako pozostające w bezpośrednim związku z zamiarem jej wywłaszczenia, stanowiło alternatywny względem wywłaszczenia sposób przeniesienia własności na rzecz Skarbu Państwa albo gminy. Odnosząc zatem powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, Sąd Wojewódzki podkreślił, że – jak wyżej to nadmieniono – zawarcie umowy sprzedaży zostało poprzedzone wydaniem decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji, Rolnictwa i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z 9 grudnia 1989 r., z której wynikało, iż zgodnie z zatwierdzonym planem szczegółowym osiedla mieszkaniowego "[...]", przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była do wywłaszczenia. W świetle natomiast art. 46 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.; dalej jako: u.g.g.w.n.), nabywanie nieruchomości na cele realizacji zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego stanowiło cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło co prawda w formie cywilnoprawnej, ale było powiązane z zamiarem jej wywłaszczenia w związku z realizacją celu publicznego i w związku z tym było powiązane z zaistnieniem swoistej sytuacji przymusowej, w której swoboda kontraktowa zbywcy (ówczesnej właścicielki – A. K.) była poważnie ograniczona lub nawet wyłączona. Z tym stanowiskiem nie zgadzała się skarżąca Gmina, która w skardze kasacyjnej zakwestionowała pogląd, że do nabycia przedmiotowej nieruchomości doszło w tym przypadku w procedurze wywłaszczeniowej. Wskazywała bowiem, że warunkiem uznania umowy prywatnoprawnej za zawartą w trybie przedwywłaszczeniowym było uprzednie wyznaczenie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przez właściwy organ terminu do zawarcia umowy na podstawie art. 49 ust. 3 u.g.g.w. W rozpoznawanej sprawie natomiast taki termin nie został władczo wyznaczony a ponadto brak było dokumentów potwierdzających przeprowadzenie rokowań z właścicielką nieruchomości. W związku z powyższym, skład orzekający pragnie wyjaśnić, iż aktualnie kwestie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości regulują przepisy art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepisy te dotyczą jednak sytuacji, w których do wywłaszczenia doszło w czasie, w którym obowiązywała w/w ustawa gruntowa z 1997 r. Natomiast, jeżeli do wywłaszczenia doszło w okresie wcześniejszym, to w takim przypadku znajduje zastosowanie regulacja zawarta w art. 216 u.g.n. Zaznaczyć jednak należy, że przepis ten nie ma charakteru samodzielnego w zakresie ustalania przyczyn uzasadniających w danym przypadku zwrot wywłaszczonej nieruchomości a musi być zawsze łączony z innymi przepisami, mającymi w danej sprawie zastosowanie. W niniejszym przypadku, jak wyżej wspomniano, w skardze kasacyjnej kwestionowana była sama możliwość zastosowania do wniosku zwrotowego z dnia 4 listopada 2016 r., z jakim wystąpili spadkobiercy byłej właścicielki przedmiotowej nieruchomości, w osobach: K. K., A. K., B. G., M.K. i M. K. a do których dołączyli następnie pozostali spadkobiercy A. K. (to jest: R. W., Z. W. , B. W., D. S., P.D., C.D. E.K., H. K., B.A., W.N., P.G. i E. A.), przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. W związku z powyższym, wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią w/w unormowania, przepisy rozdziału 6 działu III (regulujące zwrot wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Regulacja ta została wprowadzona art. 1 pkt 141 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie w dniu 22 września 2004 r. Z dniem 22 września 2004 r. dokonano także zmiany treści art. 4 u.g.n., poprzez dodanie do tego artykułu pkt 3b. W przepisie tym zostało zaś zdefiniowane pojęcie nabywania i zbywania nieruchomości. Zgodnie zatem z art. 4 pkt 3b u.g.n., ilekroć w ustawie jest mowa o: zbywaniu albo nabywaniu nieruchomości - należy przez to rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. W świetle treści w/w przepisu nie ma zatem wątpliwości, że umowa sprzedaży nieruchomości mieści się w pojęciu nieruchomości nabytych, o których stanowi art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Zastrzec jednak w tym miejscu wypada, że oczywiście nie każda umowa przenosząca własność danej nieruchomości, zawarta w okresie obowiązywania ustawy gruntowej z dnia 29 kwietnia 1985 r., będzie mogła być traktowana jako podstawa do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Do zastosowania tego przepisu, ustawodawca wymaga bowiem, by umowa taka była zawarta w związku z realizacją celu publicznego. Powyższe nie oznacza jednak, że aby było możliwe zastosowanie w danym przypadku omawianej regulacji prawnej, umowa sprzedaży nieruchomości musiałaby być zawierana tylko w trybie przedwywłaszczeniowym, czyli po uprzednim wyznaczeniu właścicielowi nieruchomości przez właściwy organ terminu do zawarcia umowy na podstawie art. 49 ust. 3 u.g.g.w. Przepisy bowiem wprost takiego wymogu nie zawierają. W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się natomiast, że hipotezą art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie są objęte tylko te sytuacje prawne i faktyczne nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości, w których umowa cywilnoprawna zawarta została bez żadnego związku z wywłaszczeniem nieruchomości na określony cel publiczny. Nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w związku z obowiązkiem jej nabycia na cele publicznoprawne, będące następnie podstawą do stosowania procedury wywłaszczenia, stawiało jednostkę w sytuacji przymusowej (por. Ustawa o gospodarce nieruchomościami J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Komentarz, Wyd. C.H. Beck Warszawa 2020, str.1432 i powołane w nim orzecznictwo NSA). Tego rodzaju pogląd został wyrażony także m. in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2023 r. (sygn. akt I OSK 1116/22), w którym Sąd ten stwierdził, że warunkiem uznania umowy o nabyciu nieruchomości przez państwową jednostkę organizacyjną za umowę będącą odpowiednikiem wywłaszczenia, jest konieczność wykazania w danym przypadku takich dowodów, które o tego rodzaju charakterze umowy będą świadczyły. Dowodami takimi w szczególności mogą być zaś np. decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji czy o zatwierdzeniu planu realizacyjnego takiej inwestycji. Chodzi bowiem o wykazanie z całą pewnością, że dana nieruchomość została objęta inwestycją celu publicznego. Stanowisko takie jest przy tym również zgodne z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2023 r. (sygn. akt I OSK 1257/22, Lex nr 3514595), który zapadł w sprawie zbliżonej do rozpoznawanej. Odnosząc więc powyższe do stanu niniejszej sprawy wskazać trzeba, że związek zbycia przedmiotowej nieruchomości z jej przeznaczeniem na cel publiczny wynikał w tym przypadku nie tylko z przywołanej wyżej treści aktu notarialnego z dnia 15 grudnia 1989 r., ale także z treści decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji, Rolnictwa i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta w [...] z dnia 9 grudnia 1989 r., w której (pkt 2 decyzji) stwierdzono, że nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości od A. K. następuje na cele budownictwa mieszkaniowego – wielorodzinnego osiedla "[...]". W uzasadnieniu zaś tej decyzji organ podał, że wspomniana nieruchomość zgodnie z zatwierdzonym planem szczegółowym osiedla mieszkaniowego "[...]" przeznaczona jest do wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa. Zezwalając zaś na wcześniejsze nabycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa w drodze umowy, Dyrektor Wydziału wyjaśnił, że uwzględnił jedynie w tym zakresie wniosek właścicielki gruntu. Z tego powodu – zdaniem składu orzekającego - nie można było w takiej sytuacji twierdzić, że nabycie przez Skarb Państwa spornego gruntu nie było związane z realizacją celu publicznego. W przypadku bowiem nie zawarcia wspomnianej umowy, jak wynika z treści w/w decyzji z dnia 9 grudnia 1989 r., nieruchomość objęta aktem notarialnym z dnia 15 grudnia 1989 r. podlegała by wywłaszczeniu. Zgodnie przy tym, z art. 53 ust. 1 u.g.g.w.n., wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Niewątpliwie więc umowa sprzedaży, zawarta w dniu 15 grudnia 1989 r., spełniała funkcję właściwą wywłaszczeniu. Biorąc zatem powyższe pod uwagę, należało uznać, że skarga kasacyjna okazała się nieusprawiedliwiona a to skutkowało wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku opartego na podstawie art. 184 p.p.s.a.