I OSK 1360/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie NSA Janina Antosiewicz NSA Henryk Ożóg Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 17 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 2233/06 w sprawie ze skargi R. R. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie wyrównania uposażenia, wypłaty nagrody rocznej i przywrócenia na stanowisko oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lutego 2007 r. , sygn. akt II SA/Wa 2233/06 oddalił skargę R. R. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2006 r., nr [...] w przedmiocie wyrównania uposażenia, wypłaty nagrody rocznej i przywrócenia na stanowisko. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Wykonując orzeczoną wobec R. R. karę dyscyplinarną wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe (orzeczenie dyscyplinarne nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w O.), Komendant Wojewódzki Policji w O. w dniu [...] czerwca 2001 r. wydał rozkaz personalny nr [...], na mocy którego zwolnił R. R. z zajmowanego stanowiska służbowego, tj. [...] KWP w O. (w [...] grupie uposażenia zasadniczego z mnożnikiem [...] kwoty bazowej w wysokości [...] zł i dodatkiem służbowym w kwocie [...] zł), i z dniem [...] sierpnia 2001 r. przeniósł na niższe stanowisko służbowe oraz mianował na stanowisko [...] Wydziału [...] KWP w O. (w [...] grupie uposażenia zasadniczego z mnożnikiem [...] kwoty bazowej w wysokości [...] zł i dodatkiem służbowym w kwocie [...] zł). Rozkaz ten został wykonany. Rozpoznając skargę R. R. na postanowienie organu stwierdzające uchybienie terminu do złożenia odwołania od powyższego rozkazu personalnego Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 maja 2002 r. sygn. akt II SA 187/02 wskazał między innymi, iż rozkaz ten nie wszedł do obrotu prawnego wobec faktu jego niedoręczenia funkcjonariuszowi. Ustalenie to podzielił także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1980/05, rozpoznając skargę R. R. na postanowienie organu odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] czerwca 2001 r. W dniu [...] stycznia 2002 r. R. R. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji z prośbą o przeniesienie go do dalszego pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w L. Wniosek ten został rozpatrzony zgodnie z wolą funkcjonariusza i rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r., policjant został z dniem [...] marca 2002 r. przeniesiony do dalszego pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w L. i mianowany na stanowisko [...] Sekcji [...] Wydziału [...]. Wnioskami z dnia [...] lipca 2005 r. i z dnia [...] marca 2006 r. R. R. wystąpił z żądaniami wypłacenia nagrody rocznej za lata 2000 i 2001, wyrównania wynagrodzenia od dnia [...] sierpnia 2001 r. wraz z należnymi odsetkami oraz z wnioskiem o przywrócenie mu stanowiska zajmowanego przed [...] sierpnia 2001 r. i przywrócenia grupy zaszeregowania wynikającej z zajmowanego przed tym dniem stanowiska. Komendant Wojewódzki Policji w L. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., na podstawie art. 6f, art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), art. 104 i art. 105 § 1 K.p.a. oraz § 1 ust. 1 w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie warunków przyznawania policjantom nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz.U. Nr 86, poz. 789) przyznał R. R. wyrównanie uposażenia za okres od dnia [...] sierpnia 2001 r. do dnia [...] lutego 2002 r. w wysokości [...] zł oraz wyrównanie nagrody rocznej za rok 2001 w wysokości [...] zł., natomiast w pozostałym zakresie postępowanie umorzył. Na skutek odwołania złożonego przez R. R. od powyższej decyzji sprawę rozpatrzył Komendant Główny Policji, który decyzją nr [...] z dnia [...] września 2006 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej kwoty wyrównania uposażenia za okres od [...] sierpnia 2001 r. do dnia [...] lutego 2002 r. i zmienił tę kwotę na kwotę [...] zł., natomiast w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji Komendant Główny Policji podzielił w całości argumentację przedstawioną przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w L., natomiast zmianę kwoty uzasadnił błędami w jej wyliczeniu popełnionymi przez organ I instancji. W skardze od powyższej decyzji R. R. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w tej tylko części, w której utrzymała ona w mocy decyzję organu I instancji orzekającą o umorzeniu postępowania. Wskazywał na naruszenie art. 6, art. 7, art. 10 K.p.a., polegające na nierozpoznaniu istoty sprawy, niezastosowaniu przez organ treści art. 145 § 1 pkt 5 i 7 K.p.a. i braku zapewnienia skarżącemu możliwości zapoznania się z materiałami zebranymi w sprawie. Wskazywał także na niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wnosił o oddalenie skargi, podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, iż w stanie faktycznym sprawy uznaniu w całości żądań R. R. stoi na przeszkodzie zasada trwałości decyzji administracyjnej. Wydany na wniosek policjanta z dnia [...] stycznia 2002 r. rozkaz personalny nr [...] z [...] lutego 2002 r., na mocy którego R. R. z dniem [...] marca 2002 r. został przeniesiony do dalszego pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w L. i mianowany na stanowisko [...] w określonej komórce tej Komendy ukształtował od dnia [...] marca 2002 r. stosunek służbowy funkcjonariusza. Rozkaz ten nie tylko, że nie był kwestionowany przez policjanta – uwzględniał on zresztą w całości jego prośbę w tym zakresie, ale także stał się ostateczny i w całości wykonany. Sąd I instancji podkreślił, że w chwili składania przez policjanta wniosku o przeniesienie, jak i w dacie wydania rozkazu personalnego wniosek ten uwzględniającego, nadal obowiązywało orzeczenie dyscyplinarne, wymierzające funkcjonariuszowi karę wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe. Trafnie zatem organ, rozpatrując żądania skarżącego, odmiennie rozstrzygnął o roszczeniach dotyczących wyrównania nagrody rocznej za 2001 r. i wyrównania uposażenia za okres od [...] sierpnia 2001 r. do [...] lutego 2002 r., a inaczej co do wyrównania uposażenia za okres od dnia [...] marca 2002 r. O ile w okresie od [...] sierpnia 2001 r. do [...] lutego 2002 r. uposażenie policjanta było faktycznie wypłacane według stawek [...], to ponieważ rozkaz personalny przenoszący go ze stanowiska Szefa [...] na stanowisko [...] nie wszedł do obrotu prawnego, pomimo iż został wykonany, skarżącemu za ten okres należy się wyrównanie uposażenia w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy uposażeniem przysługującym na stanowisku Szefa [...] KWP w O., a uposażeniem pobieranym na stanowisku [...]. Nadal bowiem do dnia [...] lutego 2002 r. w obrocie prawnym pozostawał dawny rozkaz personalny, który jeszcze przed 2001 r. ukształtował stosunek służbowy funkcjonariusza pełniącego służbę na stanowisku Szefa [...] KWP w O.. W analogiczny sposób rozkaz personalny nr [...] z [...] lutego 2002 r., na mocy którego R. R. z dniem [...] marca 2002 r. został przeniesiony do dalszego pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w L. i mianowany na stanowisko [...] w określonej komórce tej Komendy, uniemożliwia spełnienie żądania byłego policjanta dotyczącego przywrócenie mu stanowiska zajmowanego przed [...] sierpnia 2001 r. i przywrócenia grupy zaszeregowania wynikającej z zajmowanego przed tym dniem stanowiska. Kwestię nagrody rocznej za rok 2000 definitywnie zamyka prawomocny wyrok sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że może budzić pewne wątpliwości proceduralne zastosowanie w punkcie 3 decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. organu I instancji sformułowania "...w pozostałej części postępowania umarza...". Umorzenie postępowania powinno dotyczyć jedynie żądania dotyczącego nagrody za rok 2000, wobec zamknięcia tej sprawy prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego – zastosowanie tu przepisu art. 105 § 1 K.p.a. jest uzasadnione i wynika wprost z jego brzmienia. W pozostałym zakresie, w jakim nieuwzględniono żądania byłego policjanta, organ powinien odmówić spełnienia tych żądań, nie zaś umarzać postępowanie w tym przedmiocie, jednakże w ocenie Sądu uchybienie to nie ma żadnego znaczenia dla istoty rozstrzygnięcia. Podniesione w skardze zarzuty nie są zasadne, gdyż abstrahują od skutków wejścia w życie rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w L., pozostają także w sprzeczności z zasadą trwałości decyzji administracyjnej. Natomiast wskazane w skardze uchybienia proceduralne przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy przez oba organy nie miały miejsca. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną i oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. R., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art.145 § 1 i art.151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – poprzez niezrealizowanie przez Sąd I instancji jego funkcji badania legalności decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I Instancji lub o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2006 r. i stwierdzenie nieważności Rozkazu Personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] lutego 2002 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wnoszący skargę kasacyjną z dniem 1 sierpnia 2001 r. rozkazem personalnym komendanta Wojewódzkiego Policji w O. przeniesiony został ze stanowiska Szefa [...] na niższe stanowisko [...] w tejże Komendzie. Jak wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2006 r., powyższy rozkaz personalny z uwagi na niedoręczenie go skarżącemu nie wszedł do obrotu prawnego. Jednakże skarżącemu pomimo nie doręczenia mu przedmiotowej decyzji wyznaczono niższe stanowisko (określone w rozkazie) z niższą grupą uposażenia. Postawiony w takiej sytuacji wymuszającej uznanie, iż decyzja o przeniesieniu jest prawnie skuteczna, skarżący w dniu [...] lutego 2002 r. złożył raport o przeniesienie go ze stanowiska [...] w KWP w O. na równorzędne stanowisko [...] w KWP w L.. Uwzględniając jego prośbę, Komendant Wojewódzki Policji w L. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r. zwolnił skarżącego ze stanowiska.[...] Wydziału [...] w O. i przeniósł go z dniem [...] marca 2002 r. na stanowisko [...] w KWP w L. Po wydaniu przez WSA w Warszawie wyroku z dnia 10 stycznia 2006 r., w którym Sąd stwierdził, iż raport personalny Komendanta Policji w O. nigdy nie miał skuteczności prawnej, skarżący zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o przywrócenie mu stanowiska, grupy zaszeregowania i wyrównanie wynagrodzenia od dnia [...] sierpnia 2001 r. W decyzji Komendanta Głównego Policji, utrzymującej decyzję Komendanta Wojewódzkiego skarżącemu przyznano wyrównanie wynagrodzenia za okres od dnia [...] sierpnia 2001 r. do dnia [...] lutego 2002 r., a w pozostałej części postępowanie umorzono. W badanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie art. 6, 7, 10, 138 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 5 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący twierdził, iż naruszenie tych przepisów przez organ spowodowało wydanie w znacznej części niekorzystnej dla niego decyzji. Uważał, iż organ rozpatrując sprawę o przywrócenie na poprzednio zajmowane stanowisko powinien spowodować usunięcie z obrotu prawnego rozkazu personalnego "zwalniającego" go ze stanowiska [...] w KWP w O. i przenoszącego go na stanowisko [...] w KWP w L. bądź poprzez wznowienie postępowania dotyczącego jego wydania na podstawie art.145 § 1 pkt 5 i 7 K.p.a., bądź poprzez uchylenie raportu w trybie art. 155 K.p.a. lub nawet stwierdzić w trybie art. 156 § 1 pkt 2 i 5 jego nieważność z uwagi na wydanie tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa i jej niewykonalność. Nie można było bowiem zwolnić skarżącego ze stanowiska [...] w KWP w O., skoro on takiego stanowiska nie zajmował. Skarżący podnosił, iż organ nie miał żadnej podstawy do umorzenia postępowania w pozostałym zakresie. Zdaniem wnoszącego skargę Sąd I instancji rozpatrując sprawę nie zrealizował prawidłowo swojej funkcji badania legalności decyzji administracyjnej. Nie uznał, iż organ administracji publicznej zarówno w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, jak i przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszył wskazane wyżej przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i stwierdził, że umorzenie postępowania w jego najważniejszej części było błędem nieistotnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono występowania przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z § 1 powołanego artykułu Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. W skardze kasacyjnej należy przytoczyć podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem. Trzeba zatem wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który został naruszony, sprecyzować do jakiego naruszenia tego przepisu przez Sąd I instancji doszło w rozpoznawanej sprawie i na czym to uchybienie polegało. Autor skargi kasacyjnej winien przytoczyć podstawy kasacyjne i uzasadnić je, a jeżeli zarzut dotyczy naruszenia prawa procesowego winien wykazać istotny wpływ uchybienia procesowego na wynik sprawy. Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie chociaż sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika nie odpowiada w pełni powyższym wymaganiom. W ramach podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy zarzucono w szczególności naruszenie art. 145 § 1 i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezrealizowanie przez Sąd I instancji jego funkcji badania legalności decyzji administracyjnej. Tak sformułowany zarzut nie mógł odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do konkretyzowania stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów, użycie przy formułowaniu zarzutu określenia "w szczególności" nie może odnieść dalej idącego skutku niż dokonanie oceny zaskarżonego wyroku jedynie w skonkretyzowanym przez autora skargi kasacyjnej zakresie. Dlatego też rozważeniu mógł podlegać jedynie zarzut naruszenia art. 145 § 1 i art. 151 powołanej ustawy. Niezależnie od tego, że art. 145 § 1 ustawy podzielony został na mniejsze jednostki redakcyjne, czego nie uwzględniono w zarzucie, podnieść należy, że zarówno wskazany artykuł, jak i objęty zarzutem kasacyjnym art. 151 tej ustawy reguluje sposób rozstrzygnięcia, a więc wynik sprawy, a nie sposób postępowania Sądu przed określeniem wyniku tego postępowania. Dlatego też podstawa skargi kasacyjnej oparta na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania winna wskazywać jakie jeszcze inne, konkretne przepisy naruszył ten Sąd przy rozpoznawaniu skargi. W sprawie niniejszej brak jest takiego wskazania poza ogólnikowym stwierdzeniem, że Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania poprzez niezrealizowanie jego funkcji badania legalności decyzji administracyjnej. Tymczasem Sąd tę funkcję zrealizował, czego wynikiem było oddalenie skargi. Jeżeli zdaniem skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniając legalność zaskarżonej decyzji nieprawidłowo uznał, że nie doszło w postępowaniu administracyjnym do naruszenia przepisów postępowania, zarówno wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jak i regulujących umorzenie postępowania administracyjnego, o czym wspomniano, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to winno to znaleźć odzwierciedlenie w konstrukcji zarzutu kasacyjnego przez nawiązanie do przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne oraz poprzez odpowiednie uzasadnienie skargi kasacyjnej wykazujące, że zarzucane Sądowi I instancji uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.