II OSK 1795/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Okręgowej we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 maja 2023 r. sygn. akt III SAB/Wr 1444/22 w sprawie ze skargi A. S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę uchyla punkt III. (trzeci) zaskarżonego wyroku i umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 24 maja 2023 r., III SAB/Wr 1444/22, w wyniku rozpoznania skargi A. S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności (pkt I), stwierdził, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), zobowiązał Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III), przyznał od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej sumę pieniężną (pkt IV), dalej idąca skargę oddalił (pkt V), zasądzając równocześnie od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt VI). Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. A. S. obywatel Kazachstanu (dalej: strona, skarżący) w dniu 10 października 2022 r. złożył skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, o co wystąpił w dniu 13 kwietnia 2021 r. W dniach 9 lipca 2022 r. i 13 sierpnia 2022 r. skarżący składał ponaglenia. Pomimo tego do dnia złożenia skargi decyzja w sprawie ww. wniosku nie została wydana. Organ nie powiadomił też strony o przyczynach zwłoki. W skardze skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie bezczynności Wojewody; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wyznaczenie organowi 14-dniowego terminu do załatwienia sprawy; 4) przyznanie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego wg norm przepisanych; 5) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości określonej w art. 154 p.p.s.a.; 6) przyznanie na rzecz skarżącego od organu odszkodowania w wysokości 3 000 zł. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Do udziału w postępowaniu przystąpił Prokurator Prokuratury Okręgowej we Wrocławiu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w powołanym wyżej wyroku uznał skargę za uzasadnioną. Sąd uwzględnił zmianę stanu prawnego wywołaną ustawą z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 91), która m.in. wprowadziła 60-dniowy termin do wydania decyzji z wniosku cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy liczony od określonych zdarzeń (art. 1 pkt 13 ustawy zmieniającej dodający art. 112a w ustawie o cudzoziemcach). Uznał jednak, że nie ma ona wpływu na ocenę bezczynności organu oraz przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania w sprawie poddanej kontroli Sądu. Bezczynność i przewlekłość są bowiem oceniane na dzień wniesienia skargi. Nie ma natomiast wątpliwości, że wniosek strony wszczął postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i toczyło się ono do dnia wejścia w życie ww. ustawy (29 stycznia 2022 r.) wedle reguł i terminów wyznaczonych k.p.a. Sąd stwierdził również, że treść art. 13 ustawy zmieniającej każe wyprowadzić wniosek, że do spraw wszczętych a niezakończonych będą miały zastosowanie nowe regulacje prawne, odnoszące się m.in. do terminów wydania decyzji. Ustawodawca nie tylko zdecydował się bowiem na bezpośrednie stosowanie nowych przepisów ustawy do postępowań będących w toku, ale nowe regulacje odnosi do zdarzeń, które miały miejsce przed jej wprowadzeniem. Fakt ten nie może jednak wpłynąć na ocenę istnienia stanu bezczynności w rozpoznawanej sprawie. Pomijając zagadnienie użycia w przepisie art. 112a ustawy o cudzoziemcach sformułowania: "termin na wydanie decyzji" w zestawieniu z powołanym w art. 35 k.p.a. określeniem: "termin załatwienia sprawy", to moment dokonywanej w sprawie przez Sąd oceny wyklucza badanie prowadzenia postępowania (bezczynności, przewlekłości) organów administracji wg nowych reguł. Niezależnie bowiem od faktu "przywrócenia" organowi ustawą zmieniającą terminu na wydanie decyzji w sprawie, nie można pominąć tego, że w sprawie z wniosku wniesionego do organu przez stronę w dniu w 13 kwietnia 2021 r. organ popadł w zwłokę wiele miesięcy przed wejściem w życie przepisów nowelizujących ustawę o cudzoziemcach. Sąd wskazał przy tym, że wniosek strony wpłynął do Wojewody Lubelskiego. Z wniosku tego wynika, że właściwy od początku był jednak Wojewoda Dolnośląski. Wniosek ten został przekazany do właściwego organu po upływie pięciu miesięcy (20 września 2021 r.), który to organ do dnia wniesienia skargi (10 października 2022 r.), czyli przez kolejne 12 miesięcy nie podjął żadnej czynności w sprawie. Niewątpliwie zatem, organ dopuścił się bezczynności, a oceny tej nie może zmienić fakt wniesienia skargi po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej. Odmienny pogląd, oparty wyłącznie na wprowadzonej nowelizacji, pomijałby całokształt porządku prawnego i naruszał zasady konstytucyjne, (art. 2 Konstytucji RP - zasada demokratycznego państwa prawnego i wyprowadzana z niej zasada zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, zwana również zasadą lojalności państwa względem obywateli). Adresatem nowych przepisów jest niewątpliwe organ administracji, jednakże skutki tych działań (ich braku) dotyczą stron postępowania, ich prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Zatem w świetle przedstawionych zasad ocena sprawności działania organów administracji musi być dokonywana z uwzględnieniem regulacji obowiązujących w dacie złożenia wniosku. Zdaniem Sądu zabieg ustawodawcy podjęty w przepisach przejściowych, "odnawiający" niejako początek biegu terminu do wydania decyzji (art. 13 ust. 2 ustawy zmieniającej), w realiach toczonego sporu mógłby jedynie wpływać na orzeczenie w przedmiocie zobowiązania organu do załatwienia sprawy. Przy czym fakt zaistnienia bezczynności powoduje, że terminy rozpoznania kontrolowanej przez Sąd sprawy już minęły, zaś zobowiązanie wynikające z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. winno być jedynie skorelowane z trybem działania organów administracji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano również, że rozstrzygając sprawę Sąd miał na uwadze fakt wejścia w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. - z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., z wyjątkami - ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1-4, dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Oceniając wprowadzone regulacje Sąd uznał jednak, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.) zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz p.p.s.a., przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą Dolnośląskim w tej sprawie, a w konsekwencji w kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny. Następnie Sąd powołał się na określoną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania, a także na będące jej rozwinięciem regulacje zawarte w art. 35 k.p.a. odnoszące się do terminów załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym oraz do art. 36 k.p.a. określającego obowiązki organu znajdującego się w zwłoce w rozpoznaniu sprawy. Sąd powołał się również na wynikającą z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. definicję pojęcia "bezczynność", przez które należy rozumieć niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślenia wymaga, że sprawa skarżącego nie należy do skomplikowanych, zatem termin na jej rozpoznanie jest niezwłoczny, nie dłuższy niż miesiąc. Ramy te w niniejszej sprawie zostały istotnie przekroczone. Organ nie tylko nie załatwił sprawy niezwłocznie, lecz w ogóle nie zajmował się sprawą, zatem pozostawał całkowicie bezczynny naruszając terminy załatwiania spraw (przewidzianych nawet dla tych skomplikowanych). Pierwsze czynności podjął po wniesieniu skargi. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w tych warunkach uznać należało, że bezczynność organu miała charakter rażący. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem, uznając równocześnie, że o ile nie zachodzi podstawa do nałożenia na organ grzywny, to zasadne pozostawało żądanie skarżącego o przyznanie mu sumy pieniężnej. Zdaniem Sądu, kwota 1 500 zł pozostaje adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. Prokurator Prokuratury Okręgowej we Wrocławiu złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w zakresie punktu III sentencji wyroku, zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie. Skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że pozostawał uczestnikiem postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i że postępowanie to zostało zakończone decyzją Wojewody Dolnośląskiego z 23 maja 2023 r., uwzględniającą wniosek cudzoziemca. Kopia tej decyzji została dołączona do skargi kasacyjnej. Z uwagi na powyższy zarzut, Prokurator Prokuratury Okręgowej we Wrocławiu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie III i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta na uzasadnionej podstawie. Nie może budzić wątpliwości, że okoliczność wydania przez organ decyzji kończącej postępowanie w sprawie zainicjowanej złożonym przez stronę wnioskiem, jeżeli brak wydania tej decyzji stanowił przedmiot wniesionej do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu, powinna skutkować odstąpieniem przez sąd administracyjny od posłużenia się w wydawanym orzeczeniu zobowiązaniem organu do wydania aktu, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Nakładanie takiego zobowiązania jest bowiem w takiej sytuacji bezprzedmiotowe. Zamieszczenie w wyroku rozstrzygnięcia wskazanej treści niezależnie, czy stanowi ono konsekwencję niezwrócenia przez sąd uwagi na wydany w toku postępowania administracyjnego akt, czy też jest skutkiem niepowiadomienia sądu przez strony o aktualnym (zmienionym) stanie sprawy, musi być traktowane jako nieprawidłowość, która w razie objęcia jej zarzutem skargi kasacyjnej, prowadzi do wadliwości orzeczenia w omawianym zakresie (por. wyrok NSA z 22 marca 2022 r., II OSK 2177/22; wyrok NSA z 15 grudnia 2021 r., II OSK 273/21; wyrok NSA z 23 marca 2021 r., II OSK 1927/20). W rozpatrywanej sprawie Prokurator Prokuratury Okręgowej we Wrocławiu trafnie przyjął, że wydanie przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzji po wniesieniu skargi na bezczynność tego organu, nawet z naruszeniem terminu, w jakim powinno to nastąpić, wyłączało możliwość uwzględnienia skargi poprzez zobowiązanie organu do wydania aktu (w terminie 60 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, o czym Sąd I instancji orzekł w punkcie III zaskarżonego wyroku). Fakt, że decyzja Wojewody Dolnośląskiego z 23 maja 2023 r. została dołączona do akt sprawy dopiero na etapie kasacyjnym, przez co Sąd I instancji nie mógł okoliczności związanej z zakończeniem postępowania w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę uwzględnić, pozostaje bez znaczenia, albowiem brak jest podstaw, by mogło zostać utrzymane w obrocie prawnym zawarte w treści zaskarżonego wyroku zobowiązanie organu do wydania decyzji, która została już faktycznie podjęta. W tej części (punkt III) należało zaskarżony wyrok uchylić, a wobec bezprzedmiotowości postępowania w tym zakresie koniecznym było jego umorzenie, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 188 i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.