II SAB/Ke 107/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Beata Ziomek po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Starosty Powiatu Kazimierskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Starosty Powiatu Kazimierskiego do rozpoznania wniosku J. M. z dnia [...] sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że Starosta Powiatu Kazimierskiego dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty Powiatu Kazimierskiego na rzecz J. M. kwotę [...](sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. UZASADNIENIE J. M. we wniosku z 21 sierpnia 2023 r., przesłanym na adres mailowy starostwopowiat.kazimierzaw.pl, wniósł: "o przesłanie elektronicznej wersji (ewentualnie skanu/zdjęcia) dokumentu będącego podstawą przekazania przez Starostę Kazimierskiego umocowania do realizacji zadań zarządzającego ruchem na drogach powiatowych i gminnych dyrektorowi powiatowego Zarządu Dróg". Ponieważ odpowiedź na powyższy wniosek nie została udzielona, J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę z 14 października 2023 r. na bezczynność Starosty Powiatu Kazimierskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę do uzyskiwania informacji publicznej – poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2. art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w BIP-ie lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, a podmiot udostępniający informację publiczną ma obowiązek zapewnić możliwość przesłania informacji publicznej. Wobec powyższego skarżący domagał się zobowiązania organu do załatwienia wniosku z 21 sierpnia 2023 r. oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania, które stało się bezprzedmiotowe. Wskazał, że skarżący w piśmie z 21 sierpnia 2023 r. nie wnioskował o przesłanie dokumentów w trybie dostępu do informacji publicznej. Wielokrotnie wcześniej skarżący prowadził z jednostką organizacyjną Powiatu (Powiatowym Zarządem Dróg) korespondencję w trybie wniosku (tytułował tak swoją korespondencję), przesyłanego platformą epuap, o udzielenie informacji publicznej. Tym razem jednak wysłał jedynie zapytanie mailowe. Organ podkreślił, że w trybie zwrotnej wiadomości email skarżący 20 października 2023 r. otrzymał ze starostwa informację, że zarząd ruchem na drogach powiatowych i gminnych powiatu kazimierskiego od 22 listopada 2018 r. sprawował T. D. - wówczas pełniący obowiązki Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg, na mocy wewnętrznego dokumentu służbowego - upoważnienia Starosty Kazimierskiego z 22 listopada 2018 r. Upoważnienie to wygasło 13 września 2023 r. W odpowiedzi skarżący powołał się na zasady udzielania informacji publicznej zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej i stwierdził, że odpowiedź ta nie stanowi załatwienia jego wniosku. Organ podniósł, że wewnętrzny dokument o charakterze służbowym, którego domagał się skarżący nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. pkt 4 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. 2022 r. poz. 902 ze zm.), nie jest bowiem dokumentem z zakresu stosowania przez organ władzy publicznej, ale z zakresu stosowania władzy służbowej analogicznej jak w innych zakładach pracy - w ramach stosunku pracy. Ponieważ jednak treść wyrażona w dokumencie służbowym, którego domagał się skarżący jest informacją o organizacji organów władzy publicznej, przedmiocie działalności organów i ich kompetencjach, podlega ona udostępnieniu zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i c ww. ustawy. W związku z tym organ wystosował do skarżącego oczekiwaną przez niego informację. Informacja ta wyszła z opóźnieniem z uwagi na formę, jaką tym razem skarżący posłużył się w korespondencji z organem. Dotychczas skarżący był świadomy odpowiedniej formy (tytułował pisma słowem "wniosek"), tym razem jednak wystosował krótki email, który nie został zakwalifikowany jako wniosek z art. 10 ust. 1 ww. ustawy, z czego wynikło opóźnienie w przekazaniu informacji. Natomiast niewątpliwie skarżący emailem z 20 października 2023 r. uzyskał kompletną informację, jakiej się domagał, w całości tożsamą z treścią dokumentu upoważnienia z 22 listopada 2018 r. W piśmie z 26 listopada 2023 r. skarżący podtrzymał wniesioną skargę i wniósł o zobowiązanie organu do prawidłowego załatwienia jego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Wyjaśnić przy tym trzeba, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w ustawie i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt organu administracji, lecz jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku żądania udzielenia informacji publicznej bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 902), powoływanej dalej jako "u.d.i.p.", a żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego w myśl przepisów tej ustawy. W niniejszej sprawie w piśmie z 21 sierpnia 2023 r., skierowanym drogą elektroniczną do Starosty Powiatu Kazimierskiego, skarżący wniósł o udostępnienie mu, w wersji elektronicznej (ewentualnie skanu/zdjęcia) dokumentu będącego podstawą przekazania przez Starostę Powiatu Kazimierskiego umocowania do realizacji zadań zarządzającego ruchem na drogach powiatowych i gminnych dyrektorowi powiatowego zarządu dróg. Nie budzi wątpliwości Sądu, że żądana w ten sposób informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i c u.d.i.p., dotyczy ona bowiem organizacji organów władzy publicznej, działalności tych organów i ich kompetencji, zaś Starosta Powiatu Kazimierskiego jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Realizację prawa do udostępnienia informacji publicznej konkretyzuje art. 13 u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Zestawiając datę złożenia przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 21 sierpnia 2023 r. z odpowiedzią z 20 października 2023 r. uznać trzeba, że organ uchybił terminowi określonemu w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Tym samym dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu tego wniosku – co trafnie zarzuca skarżący. Niemniej, mając na uwadze odpowiedź organu z 20 października 2023 r., nie budzi wątpliwości Sądu, że organ ostatecznie udzielił odpowiedzi na wniosek z 21 sierpnia 2023 r. Miało to miejsce jednak dopiero po wniesieniu skargi, która została złożona 14 października 2023 r. W tej sytuacji zawarte w skardze żądanie zobowiązania organu do załatwienia tego wniosku stało się bezprzedmiotowe, w związku z czym Sąd orzekł o umorzeniu niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I wyroku). W sytuacji bowiem, gdy bezczynność ustała po wniesieniu skargi, a przed wyrokowaniem, postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania żądanej czynności podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Nie ulega wątpliwości, że nie można zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte. Zasadnym jest podkreślenie, że we wniosku z 21 sierpnia 2023 r. skarżący domagał się, aby informacja została mu udzielona poprzez przesłanie elektronicznej wersji dokumentu upoważnienia lub ewentualnie poprzez przesłanie skanu lub zdjęcia tego dokumentu. Organ wywiązał się z tego obowiązku poprzez przesłanie skarżącemu drogą mailową treści, którą zawierał żądany przez skarżącego dokument. Skorzystał więc z pierwszej ze wskazanych we wniosku skarżącego możliwości - przesłał treść dokumentu w formie elektronicznej. Skoro więc skarżący dowiedział się, jaka była zawartość (treść) wskazanego przez niego dokumentu, to nie można czynić organowi zarzutu, że żądanej informacji nie udostępnił. Trzeba dodać, że elektroniczna wersja dokumentu, to nie jego skan, ani odpis, czy kserokopia. Nie musi więc ona odzwierciedlać formy danego dokumentu, ale jego treść. To pozwala na udostępnienie jej w innej postaci, czy formacie, również pod względem graficznym, gramatycznym, czy stylistycznym. Istne jest tylko, aby istotna treść dokumentu była zachowana. Takie cechy informacja udostępniona przez organ w emailu z 20 października 2023 r., w ocenie Sądu miała. Umorzenie postępowania sądowego nie zwalnia jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi. Sąd uznał, że zarzucana bezczynność Starosty nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II wyroku). Bezczynność o takim charakterze ma bowiem miejsce wtedy, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające w jakimkolwiek zakresie winę organu za tę bezczynność. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, czyli terminów do załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. wyrok NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 381/18, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie budzi wątpliwości Sądu, że z taką sytuacją nie mamy do czynienia w odniesieniu do wniosku skarżącego z 21 sierpnia 2023 r., na który organ odpowiedział wprawdzie dopiero po dwóch miesiącach, jednak było to spowodowane okolicznościami sprawy. Ze złożonego wniosku faktycznie bowiem nie wynika, że został on złożony w trybie ustawy o udostępnieniu informacji publicznych, a skoro skarżący wcześniej kierował do organu wnioski, które wprost stanowiły, że są one składane w trybie powyższej ustawy, to organ mógł odnieść mylne przekonanie, że pismo z 21 sierpnia 2023 r. takim wnioskiem nie jest. Opóźnienie w rozpoznaniu wniosku spowodowane było więc niezrozumieniem przez organ intencji skarżącego. Nie bez znaczenia jest też okoliczność, że żądana informacja została udzielona niezwłocznie po wniesieniu przez skarżącego skargi na bezczynność, co oznacza, że bezczynność ta nie była spowodowana kwestionowaniem konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji o działalności władzy publicznej, czy też złą wolę organu. Odnosząc się do wywodów zamieszczonych w piśmie skarżącego z 26 listopada 2023 r. należy wyjaśnić, że zgodność, bądź niezgodność z prawem treści dokumentu, o udostępnienie którego w trybie dostępu do informacji publicznej zwraca się strona, nie ma znaczenia dla oceny, czy organ udostępniając treść takiego dokumentu pozostaje w bezczynności, czy też nie. Nie jest też prawdą, że organ odmówił udostępnienia żądanej informacji, nazywając ją dokumentem wewnętrznym, skoro treść tego dokumentu, mieszcząca w sobie informację publiczną, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i c u.d.i.p., została przez organ udostępniona. Dlatego zarzuty skarżącego zamieszczone we wspomnianym piśmie nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. O kosztach postępowania, na które składa się uiszczony wpis od skargi (100 zł) orzeczono w pkt III wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponieważ przedmiotem niniejszej sprawy, była skarga na bezczynność, została ona rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w oparciu o art. 119 pkt 4 p.p.s.a.