II SA/Kr 744/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa SWSA Monika Niedźwiedź SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. M. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków Śródmieście - Wschód T. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 6 października 2022 r., znak SKO.GN/4160/89/2022 w przedmiocie zawieszenia postępowania skargę oddala. UZASADNIENIE II SA/Kr 744/23 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 6 października 2022 r., znak: SKO.GN/4160/89/2022, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 93, art. 96 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej: "u.g.n."), po rozpatrzeniu zażalenia A. M. na postanowienie Wójta Gminy M. z dnia 19 lipca 2022 r., znak: GARO.6831.121.2021, o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia podziału działki nr [...] położonej we wsi K. (gm. M. ) – utrzymało zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji w mocy. Powyższe postanowienie, które jest przedmiotem skargi, zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Postanowieniem z dnia 19 lipca 2022 r., znak: GARO.6831.121.2021, wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1, art. 101 i art. 123 k.p.a. oraz art. 93 i art. 96 ust. 1 i 1a u.g.n., Wójt Gminy M. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia podziału działki nr [...] położonej we wsi K. (gm. M. ). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 20 grudnia 2021 r. A. M. złożył wniosek o zatwierdzenie podziału ww. działki, a następnie wezwano go do uzupełnienia wniosku o pozwolenie WKOZ pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania (art. 96 ust. 1a u.g.n.) z uwagi na to, że nieruchomość jest objęta ochroną konserwatorską (decyzja WKOZ z dnia 21 grudnia 1988 r., znak: OZ-IV-96/88). Po rozpatrzeniu ponaglenia (postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 3 czerwca 2022 r., znak: SKO.GN/4160/61/2022) organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie zatwierdzenia podziału ww. działki (zawiadomienie z dnia 20 czerwca 2022 r.). W związku z tym, że Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił wydania pozwolenia na podział ww. działki (decyzja z dnia 2 marca 2022 r., znak: RD.5172.5.2022.DW), a Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie rozpatrzył jeszcze odwołania, organ pierwszej instancji postępowanie z urzędu zawiesił. Działając na skutek zażalenia A. M., w którym podniósł on m.in., że podział nieruchomości nie wymaga pozwolenia WKZ, bo działka nie jest wpisana do rejestru zabytków i nie znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej (lecz w strefie ochrony kulturowej), a "strefa ochrony pośredniej" ustanowiona decyzją z dnia 21 grudnia 1988 r. nie była przewidziana ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wydało opisane na wstępie postanowienie, którym utrzymało zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie kluczowa jest – jeszcze nieostateczna – decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 2 marca 2022 r., znak: RD.5172.5.2022.DW, z której wynika, że na podstawie opisu granic zawartego w decyzji WKOZ z dnia 21 grudnia 1988 r., znak: OZ-IV-96/88, Katalogu Parku K. opracowanego w latach 1981-1982 przez mgr inż. arch. S. i mgr inż. F. oraz aktualnej ewidencji gruntów ustalono, że do rejestru zabytków wpisany jest obszar obejmujący m.in. działkę nr [...], a działka ta stanowi teren tzw. strefy pośredniej ustanowionej w otoczeniu zespołu dworsko-parkowego w K. . Postanowieniem z dnia 22 grudnia 2022 r., znak: SKO.SA/420/1030/2022, wydanym na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, uchyliło postanowienie własne z dnia 6 października 2022 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 19 lipca 2022 r., a to z uwagi na to, że przed wydaniem postanowienia własnego z dnia 6 października 2022 r. doszło do uchylenia decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 2 marca 2022 r. (decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 21 września 2022 r., znak: DOZ-OAiK.650.375.2022.MT). Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił ww. postanowienie wydane w trybie autokontroli (sygn. akt II SA/Kr 132/23), wskazując przy tym, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego orzekł kasatoryjnie (postępowanie prejudycjalne pozostaje w toku), a prawidłowe zastosowanie art. 54 § 3 p.p.s.a. wymagałoby nie tylko uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania toczącego się w przedmiocie podziału nieruchomości, ale przede wszystkim przyjęcia poglądu, że dokonanie podziału nieruchomości nie jest w żaden sposób zależne od wyników postępowania toczącego się przed organem właściwym do ochrony zabytków. W skardze wywiedzionej na postanowienie z dnia 6 października 2022 r. A. M. zarzucił naruszenie: 1) art. 96 ust. 1a u.g.n. w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że dla wydania decyzji o podziale nieruchomości wymagane jest uprzednie uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, podczas gdy nieruchomość ta nie jest częścią obszaru objętego rejestrem zabytków; 2) art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, dokonanie ustaleń faktycznych sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów i przyjęcie, że obszar działki o aktualnym oznaczeniu nr [...] jest wpisany do rejestru zabytków, opierając się na twierdzeniach niemających potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym; 3) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędne zastosowanie i ustalenie, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka do zawieszenia postępowania, podczas gdy wojewódzki konserwator zabytków nie posiada materialnoprawnej podstawy do wydania pozwolenia na dokonanie podziału działki nr [...]. W uzasadnieniu skargi podniósł m.in., że zgodnie z decyzją z dnia 21 grudnia 1998 r. w skład dobra kultury wchodzi zespół dworski w K. składający się z terenu parku ozdobnego z dworem i budynkiem dozorcówki, terenu folwarku z budynkiem dawnej obory i spichlerza, stawami i starodrzewiem oraz alei lipowej dzielącej część dworsko-parkową od gospodarczej. Obok wpisu dobra kultury do rejestru ustalono "strefę ochrony pośredniej" na obszarze przylegającym od północy do granicy parku, do drogi prowadzącej przez wieś. Skoro zatem enumeratywnie wskazano, co wchodzi w skład zespołu dworskiego podlegającemu wpisowi do rejestru, to rolą organów nie jest dowolne przyjmowanie i dokonywanie rozszerzającej wykładni wydanej już decyzji, że ustalona strefa ochrony pośredniej jest zaliczana do przedmiotowego dobra kultury. Skarżący podkreślił, że Rada Gminy Mogilany - uchwałą Nr XXX/271/2006 z dnia 20 lutego 2006 r. w sprawie przyjęcia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Mogilany - na obszarze dobra kultury, jakim jest zespół dworski, ustanowiła strefę ochrony konserwatorskiej, a działka nr [...] została umiejscowiona w strefie ochrony kulturowej (por. postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 20 stycznia 2022 r. o pozytywnym zaopiniowaniu wstępnego projektu podziału ww. działki). Skoro Małopolski Konserwator Zabytków uzgodnił treść miejscowego planu i na terenie, na którym jest położona sporna działka, nie ustanowił strefy ochrony konserwatorskiej, to rozszerzająca wykładnia decyzji z dnia 21 grudnia 1988 r. jest nieuzasadniona. Na koniec skarżący wskazał, że organy zamknęły mu możliwość rozpatrzenia jego sprawy i przekazały swoją kompetencję na rzecz wojewódzkiego konserwatora zabytków, podczas gdy powinny były dokonać interpretacji pozostającej w obiegu prawnym ostatecznej decyzji i samodzielnie ustalić jej zakres oraz to, czy decyzja ta ma wpływ na ich rozstrzygnięcie (czy przedmiotowa nieruchomość jest, czy nie jest wpisana do rejestru zabytków). W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie - z uwagi na uchylenie przez Sąd postanowienia z dnia 22 grudnia 2022 r. wydanego w trybie autokontroli - skargę pozostawiło do uznania Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Do tej właśnie kategorii należy postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - "c" p.p.s.a. kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Spór w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy postępowanie dotyczące zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na podział działki nr [...] K. gmina M., ma znaczenie prejudycjalne dla postępowania o podział tej nieruchomości, toczącego się przed Wójtem Gminy M.. Zgodnie z art. 96 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.), podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział (ust. 1). W odniesieniu do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się po uzyskaniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podział tej nieruchomości. (ust.1a) Przepis ten koresponduje z art. 36 ust. 1 pkt. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 840 z późn. zm.), zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru. Organ prowadzący postępowanie główne (podziałowe) ustalił, że przedmiotowa działka została objęta ochroną konserwatorską na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 21 grudnia 1988 r., znak: OZ-IV-96/88, w konsekwencji wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku o zatwierdzenie projektu podziału działki [...], o przedłożenie pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Skarżący kwestionuje fakt, że nieruchomość ta jest wpisana do rejestru zabytków. Niemniej jednak w aktach sprawy (k. 27-29) znajduje się decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 2 marca 2022 r. odmawiająca wydania pozwolenia na podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], wydana na skutek rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 30 stycznia 2022 r. W dniu 4 lipca 2022 r. organ I Instancji otrzymał od Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pismo z dnia 27 czerwca 2022 r. informujące, że decyzja ta nie jest ostateczna, albowiem złożone zostało odwołanie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, który jeszcze sprawy nie rozpoznał. W tej sytuacji organ I instancji zawiesił postępowanie na zasadzie art. 97 § 1 pkt. 4 Kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany zawiesić postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W dniu 6 października 2022 r. SKO w Krakowie utrzymało to postanowienie w mocy, przy czym z akt wynika również, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w dniu 21 września 2022 r. uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie ze względu na naruszenie art. 7 i 77 Kpa. Decyzji Ministra nie ma w aktach niniejszej sprawy, została przywołana w postanowieniu SKO w Krakowie z dnia 22 grudnia 2022 r. znak SKO.SA/420/1030/2022 (k. 80 – 81 akt adm.) oraz w wyroku WSA w Krakowie w sprawie do sygn. II SA/Kr 132/23. Poza sporem pozostaje, że w świetle przywołanych wyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, organ prowadzący postępowanie w sprawie podziału nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków nie może wydać decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości bez uzyskania wcześniej pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podział, zatem decyzja ta jest w niniejszej sprawie bez wątpienia "uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez inny organ", stanowi zatem podstawę do zawieszenia postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt. 4 Kpa. Odrębną kwestią natomiast jest to, że w niniejszej sprawie organy ochrony zabytków tj. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków oraz Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego mają różne poglądy na to, czy nieruchomość ta jest, czy też nie jest wpisana do rejestru zabytków. Podobnie skarżący, który twierdzi co prawda, że nieruchomość ta nie jest objęta wpisem, ale jednak w dniu 30 stycznia 2022 r. złożył wniosek do Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wydanie zgody na podział, także pewności tej nie ma. Kwestia ta musi zostać wyjaśniona i rozstrzygnięta. Jednak nie jest rzeczą Wójta Gminy M. rozstrzyganie w tym zakresie. Postępowanie o udzielenie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest postępowaniem autonomicznym, do którego nie ma zastosowania tryb uzgodnieniowy, o którym mowa w art. 106 k.p.a. Pozwolenia, o których mowa w art. 36 ustawy o ochronie zabytków, wydane są w formie decyzji, nie zaś postanowienia, jak stanowi art. 106 § 5 k.p.a. Wobec powyższego, kwestia wpisu nieruchomości do rejestru zabytków musi zostać rozwikłana w postępowaniu przed organami ochrony zabytków. Od rozstrzygnięcia Ministra przysługuje zaś odrębna skarga do sądu administracyjnego. Dopóki zatem nie zostanie wydana ostateczna decyzja w przedmiocie wyrażenia lub odmowy wyrażenia zgody na podział nieruchomości, dopóty postępowanie podziałowe musi pozostać zawieszone. Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.