II OSK 294/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 września 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 422/22 w sprawie ze skargi D.B. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 4 kwietnia 2022 r. nr WIN-II.7840.4.20.2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 14 września 2022 r., II SA/Ol 422/22 oddalił skargę D.B. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 4 kwietnia 2022 r., nr WIN-II.7840.4.20.2022 utrzymującą w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego w mocy decyzję Starosty [...] z 23 grudnia 2021 r., nr 516/2021/Mrg, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wielostanowiskowym oraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ew. [...], obr. [...] oraz nr ew. [...], obr. [...], przy ul. [...] w M. D.B. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że projekt budowlany jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, podczas gdy został naruszony § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), dalej: r.w.t., oraz § 124 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1853), dalej: r.w.t.b.s.p.; 2) art. 31 ust. 1 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zatwierdzenie projektu budowlanego bez urządzeń budowlanych, jakimi są przyłącza, podczas gdy zgodnie z przywołanym przepisem pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego; II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 31 ust. 1 p.b., § 124 r.w.t.b.s.p. i § 11 r.w.t.; 2) art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, które mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi oraz przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, podczas gdy organ dokonał niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a ponadto nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. [...] sp. z o.o. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego na uzasadnionych podstawach. Nie można podzielić tego zarzutu skargi kasacyjnej, który przypisuje Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku z 14 września 2022 r. oddalającego skargę na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 4 kwietnia 2022 r. jest prawidłowe, wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego zawiera ono bowiem wskazanie podstawy prawnej odzwierciedlającej wynik kontroli legalności zaskarżonego aktu (art. 151 p.p.s.a.) oraz odpowiadające mu wyjaśnienie, z którego wynika, dlaczego Sąd I instancji uznał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę za zgodną z prawem, wraz z równoczesnym wyjaśnieniem w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z art. 141 § 4 p.p.s.a., powodów niepodzielenia stanowiska zajętego w skardze (pismo z 14 maja 2022 r.), w której skarżący zarzucił organom administracji architektoniczno-budowlanej naruszenie art. 31 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 11 r.w.t. oraz § 124 r.w.t.b.s.p., art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Jakkolwiek skarżący uznaje, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie przedstawił takich ustaleń i dowodów, które mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi, tym niemniej osąd tego rodzaju jest nieuprawniony, albowiem argumentacja zamieszczona w skardze kasacyjnej wskazuje na to, że zarzut stawiany Sądowi zasadniczo wynika z niepodzielenia oceny prawnej, która stała za zastosowaniem w sprawie art. 151 p.p.s.a., niepozwalającym na postulowane uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], a nie z zidentyfikowania istotnych mankamentów sporządzonego przez Sąd uzasadnienia orzeczenia. To, że skarżący nie podziela przyjętej przez Sąd oceny prawnej, w szczególności sprzeciwia się uznawaniu przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego za sporządzony prawidłowo i przyjmuje, że nie zachodziły warunki, by organ administracji architektoniczno-budowlanej go zatwierdził w sytuacji, gdy nie jest on zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, nie oznacza, iż wyrok, w którym ocena ta została zamieszczona, został wydany z naruszeniem przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie znajduje potwierdzenia zarzut, że Wojewoda Warmińsko-Mazurski uwzględnił wniosek inwestora ([...] sp. z o.o.), dokonując niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a ponadto nie podejmując wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Zaskarżony wyrok nie uchybia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ponieważ zasadnie, poddając weryfikacji podstawę faktyczną wydanego rozstrzygnięcia, Sąd podzielił wnioski, jakie w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego przyjęły organy administracji architektoniczno-budowlanej odnośnie do rozpatrywanego żądania inwestora, które po wyeliminowaniu nieprawidłowości określonych w postanowieniu Starosty [...] z 6 października 2021 r., znak AB.6740.1.70.2021 i wyjaśnieniu formułowanych przez odwołującego wątpliwości (dot. m.in. tego, czy nie zostały przez inwestora rozpoczęte roboty budowlane objęte projektem budowlanym) uznane zostało za spełniające wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 p.b. Nie można zarzucić istotnego błędu wnioskowi Sądu I instancji, że ocena przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego obejmującego budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wielostanowiskowym oraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ew. [...], obr. [...] oraz [...], obr. [...] w M. pozostawała zgodna z dyspozycją art. 35 ust. 4 p.b. W skardze kasacyjnej nie udało się bowiem skarżącemu skutecznie wykazać, by stanowisko Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, którego wyrazem było zatwierdzenie projektu budowlanego spornej inwestycji, uchybiało wskazanym przez stronę przepisom prawa materialnego. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w zakresie odpowiadającym zakresowi zastosowania art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. Wojewoda Warmińsko-Mazurski mógł stwierdzić, iż projekt zagospodarowania terenu nie narusza § 124 r.w.t.b.s.p. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zastrzeżenia skarżącego budzi zaakceptowanie w wyroku przez Sąd I instancji dokonanej przez organy wykładni ww. przepisu, która zakłada, iż wymieniona w ust. 1 ww. przepisu minimalna odległość odmierzacza gazu płynnego na stanowisku tankowania pojazdów samochodowych (60 m od budynków mieszkalnych wielorodzinnych) może być zmniejszona o połowę stosownie do reguły, którą przewiduje § 124 ust. 2 r.w.t.b.s.p. Formułowany przez skarżącego kasacyjnie zarzut względem wyniku przyjętej wykładni ww. przepisu pozostaje nieuzasadniony, zgodzić się należy bowiem ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 grudnia 2021 r., II OSK 3283/18, które wskazuje na potrzebę funkcjonalnego rozumienia zasad wyznaczających dopuszczalne usytuowanie elementów infrastruktury technicznej stacji, w której odbywa się tankowanie gazem pojazdów samochodowych, od innych obiektów, w tym tych, które wymienia § 124 ust. 1 pkt 4 r.w.t.b.s.p. Zgodnie z § 1 pkt 2 ww. rozporządzenia, stacja paliw płynnych pozostaje obiektem budowlanym, w skład którego mogą wchodzić budynek, podziemne zbiorniki magazynowe paliw płynnych, podziemne lub naziemne zbiorniki gazu płynnego, odmierzacze paliw płynnych i gazu płynnego, instalacje technologiczne, w tym urządzenia do magazynowania i załadunku paliw płynnych oraz gazu płynnego, instalacje wodno-kanalizacyjne i energetyczne, podjazdy i zadaszenia oraz inne urządzenia usługowe i pomieszczenia pomocnicze. Jak wynika z powyższej definicji stacji paliw płynnych, tego typu zamierzenie budowlane jest traktowane przez prawodawcę jako jeden obiekt budowlany, mogący się składać z różnych elementów i urządzeń budowlanych, które obejmować mogą w szczególności podziemny zbiornik gazu płynnego, jak i powiązany z nim odmierzacz tego gazu. Trafnie Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku przyjął, że nie wydaje się, by zachodziły uzasadnione powody do tego, by podziemny zbiornik gazu oraz odmierzacz gazu traktować w sposób odrębny. Powiązanie funkcjonalne tych elementów infrastruktury stacji paliw stwarza podstawę do odnoszenia zasady, o której mowa w § 124 ust. 2 pkt 3 r.w.t.b.s.p., nie tylko do zbiorników podziemnych gazu, ale również odmierzacza tego gazu, co powoduje, że jego odległość od budynków mieszkalnych wielorodzinnych może zostać zmniejszona o połowę względem przyjętej podstawowej wartości 60 m. Z projektu zagospodarowania terenu (Projekt budowlany, nr rys. Z02) wynika, że wymagana w świetle ww. przepisu odległość (30 m) pomiędzy zaprojektowanym budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym a odmierzaczem gazu usytuowanym na stanowisku tankowania samochodów osobowych w obrębie zlokalizowanej na działce nr ew. [...], [...] stacji paliw została zachowana. Sąd I instancji zasadnie równocześnie zwrócił uwagą na to, że akceptowany poziom bezpieczeństwa przyjętego rozwiązania projektowego został pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczenia przeciwpożarowego w przygotowanej przez niego opinii technicznej (pismo z 8 listopada 2021 r., k. 48-49). Z § 11 ust. 1 r.w.t. wynika, że budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych, przy czym dopuszcza się wznoszenie budynków w tym zasięgu pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości poniżej poziomu ustalonego w tych przepisach bądź zwiększających odporność budynku na te zagrożenia i uciążliwości, jeżeli nie jest to sprzeczne z warunkami ustalonymi dla obszarów ograniczonego użytkowania, określonych w przepisach odrębnych. Nakaz uwzględniania w zagospodarowaniu terenu wskazanych wymagań, w tym wykluczenie tego, by projektowana zabudowa przeznaczona na pobyt ludzi nie była narażona na uciążliwości wynikające z zanieczyszczenia gruntu, nie stał na przeszkodzie zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli z treści decyzji udzielającej pozwolenia na budowę wynika, że roboty budowlane powinny być prowadzone przez inwestora z zachowaniem warunku polegającego na przestrzeganiu zaleceń i terminów zawartych w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z 17 listopada 2021 r., znak WSI.515.12.2021.Kpi.5 ustalającej plan remediacji historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi na terenie działek nr ew. [...], obr. [...] i [...], obr. [...] w M., wynikającego z uprzedniego wykorzystywania go do składowania odpadów poprodukcyjnych pochodzących ze znajdującej się w przeszłości w tym miejscu gazowni miejskiej. Ustalone w decyzji Starosty [...] warunki wykonywania robót budowlanych pozostają zbieżne z dokumentacją projektową, zważywszy, że zatwierdzony projekt budowlany przewiduje konieczność wykonania prac remediacyjnych przed zasadniczymi pracami ziemnymi (projekt budowlany, pkt VIII, s. 9 /10/). Nieuzasadniony pozostaje również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 31 ust. 1 p.b. łączony z jego niewłaściwym zastosowaniem, które ma wynikać, jak wskazał skarżący kasacyjnie, z zatwierdzenia projektu budowlanego bez urządzeń budowlanych, jakimi są przyłącza w sytuacji, gdy zgodnie z przywołanym przepisem pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b., dla całego zamierzenia budowlanego. Wyjaśnić trzeba, że obowiązek objęcia pozwoleniem na budowę całego zamierzenia przewiduje wyjątki, o czym świadczy dalsza część przepisu art. 33 ust. 1 p.b. Za wyjątek taki w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznano sposób realizacji przyłączy, stanowiących urządzenia budowlane, regulowany przepisem art. 29a p.b. Co do zasady, przyłącza nie muszą być objęte decyzją o pozwoleniu na budowę zasadniczego obiektu, co oznacza, że to od inwestora zależy, czy przyłącza do obiektu budowlanego obejmie on wnioskiem o pozwolenie na budowę, czy dokona zgłoszenia ich realizacji, bądź też skorzysta z możliwości przewidzianej w art. 29a p.b. (por. wyrok NSA z 22 listopada 2022 r., II OSK 4007/19; wyrok NSA z 11 października 2022 r., II OSK 3280/20; wyrok NSA z 6 października 2021 r., II OSK 252/21; wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., II OSK 1781/17). Ten sposób rozumienia normy art. 33 ust. 1 p.b. potwierdził ustawodawca, precyzując wskazany przepis poprzez dodanie do niego ust. 1a z dniem 10 sierpnia 2022 r. przepisem art. 1 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 2022 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1557). Zgodnie z jego treścią, pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może nie obejmować przyłączy wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 23 p.b., które są wymagane dla takiego obiektu. Nie zwalnia to z obowiązków, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 23, art. 29a i art. 57 ust. 1 pkt 4 lit. a p.b. Nie można w tych warunkach podzielić stanowiska skarżącego, który w realiach kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawy przyjął, że organy orzekające nie mogły zatwierdzić projektu budowlanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego i udzielić pozwolenia na jego budowę w sytuacji, gdy projekt ten nie zawierał przyłączy. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.