II OSK 2217/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 1 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 109/19 w sprawie ze skargi T. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania budynku o funkcji usługowej (byłej przychodni zdrowia) na budynek usługowy (prywatną szkołę) oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 1 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 109/19 oddalił skargę T.J. (dalej skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2018 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2018 r. o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania budynku o funkcji usługowej (byłej przychodni zdrowia) na budynek usługowy - prywatną szkołę, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - terenu [...] Wyższej Szkoły [...] i terenów sąsiednich - zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...] z 29 października 2007 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. nr 301, poz. 4086, dalej plan miejscowy). 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego: a) § 29 ust. 1 planu miejscowego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zamierzona zmiana sposobu użytkowania budynku o funkcji usługowej (byłej przychodni zdrowia) na budynek usługowy (prywatną szkołę) jest niezgodna miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy na terenie zlokalizowanym na ww. działce funkcja terenu została oznaczona jako mieszkalna wielorodzinna z dopuszczeniem usług; b) art. 170 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2018 r. poz. 996, dalej Prawo oświatowe) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż systemowe umiejscowienie działalności skarżącej w systemie oświaty wyklucza przypisanie świadczonym przez niepubliczną szkołę usługom edukacyjnym cechy usług komercyjnych, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosków, iż działalność skarżącej nie stanowi działalności gospodarczej, nawet jeśli wypełnia jej znamiona, jednakże nie rozstrzyga, że nie spełnia przesłanek uznania jej za działalność komercyjną, w szczególności poprzez przypisanie jej zarobkowego charakteru; c) § 45 planu miejscowego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż budynek mógłby być użytkowany jako przychodnia zdrowia, podczas gdy dotychczas nieruchomość wykorzystywana była jako publiczna przychodnia zdrowia, wobec czego stanowisko Sądu I instancji należy uznać za wewnętrznie sprzeczne, zgodnie bowiem z przyjętą przez Sąd I instancji argumentacją w budynku mogłaby funkcjonować wyłącznie niepubliczna przychodnia zdrowia. W ocenie strony skarżącej dopuszczenie przez Sąd I instancji możliwości funkcjonowania w budynku przychodni (publicznej przychodni oraz prywatnej przychodni) stanowić winno podstawę do dopuszczenia możliwości funkcjonowania prywatnej szkoły; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) poprzez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie przyjęcia, że usługi komercyjne stanowią usługi realizowane całkowicie lub z przewagą funduszy niepublicznych. W ocenie strony skarżącej źródło finasowania pozostaje bez znaczenia dla określenia charakteru usług, zaś usługi komercyjne winny być rozumiane zgodnie z ich potocznym rozumieniem jako niepubliczne i przynoszące dochód. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.). 3.3. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. 3.4. Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zaznaczyć przy tym należy, że sprawa ma kontekst wyłącznie historyczny. Mianowice Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z 7 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 183/19 stwierdził nieważność ww. planu miejscowego w zakresie legendy załącznika nr 1 do uchwały we fragmencie "KOMERCYJNE" w odniesieniu do ww. działki. 3.5. Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest ocena racjonalności planu miejscowego co do zróżnicowania usług komercyjnych od usług publicznych, lecz ocena, czy w świetle określonych ustaleń planistycznych zgodna z planem byłaby zamierzona zmiana sposobu użytkowania budynku. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, plan miejscowy odróżnia "usługi komercyjne " od "usług publicznych", a na poziomie tekstu uchwały normatywne pojęcie "usług publicznych" zostało powiązane z przeznaczaniem budynków na cele oświatowe. Tym samym w ramach symbolu "U" nie mieści się z przeznaczenie nieruchomości na budynek usługowy - prywatną szkołę. Takie odrębne zdefiniowanie kategorii usług było wiążące dla organów wydających zaskarżone postanowienia. Organy nie mogły bowiem odrzucić normy prawa miejscowego i uznać w ramach granic niniejszej sprawy, że wadliwy plan miejscowy nie może wywierać niekorzystnych skutków prawnych. 3.6. W związku z powyższym należy stwierdzić, że wbrew pierwszemu z zarzutów skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni § 29 ust. 1 planu miejscowego uznając, że oznaczenie wynikające z załącznika graficznego ogranicza dopuszczalny zakres usług tylko do usług komercyjnych, wykluczając realizację szkoły. W świetle ustaleń planu miejscowego planowana działalność w formie szkoły niepublicznej nie mogła być traktowana jednocześnie jako działalność publiczna i komercyjna. Na tle ustaleń planu miejscowego nie było przy tym podstaw do przyjęcia, że istnieje kategoria usług mieszanych publiczno-komercyjnych. 3.7. W tym kontekście nie mają większego znaczenia wywody dotyczące art. 170 ust. 1 Prawa oświatowego, którego brzmienie wyklucza wprost podjęcie i prowadzenie działalności gospodarczej w formie szkoły lub placówki oświatowej. Jeżeli plan miejscowy dopuściłby jako usługi komercyjne prowadzenie prywatnej szkoły, to taka definicja miałaby autonomiczne znaczenie urbanistyczne bez jakiejkolwiek relacji do systemu oświatowego. 3.8. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia § 45 planu miejscowego, który dopuszczał co do zasady tymczasowe użytkowanie nieruchomości jak w stanie istniejącym, pod warunkiem uporządkowania terenów wolnych od zabudowy. Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest bowiem ocena, czy dalej mogłaby funkcjonować publiczna przychodnia, jak również nie ma mowy o tymczasowym użytkowaniu nieruchomości. 3.9. Zamierzonego skutku nie mógł odnieś zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Nie sposób bowiem zarzucić Sądowi I instancji nierozpoznanie i nienależyte odniesienie się do wszystkich zarzutów skarżącej w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku w sposób klarowny i czytelny Sąd i instancji przedstawił zarówno stanowisko skarżącej, jak i powody oddalenia skargi. To z kolei umożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Zaakcentować przy tym należy, że w ramach powyższego zarzutu nie można zwalczać samej oceny prawnej zawartej w zaskarżonym wyroku. 3.10. Zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. 3.11. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.