I GSK 967/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] Spółki z o.o. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Go 162/16 w sprawie ze skargi [A] Spółki z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od [A] Spółki z o.o. z siedzibą w T. na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Go 162/16, oddalił skargę [A] Spółki z o.o. w T. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w pomniejszonej wysokości. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu [...] maja 2014 r. [A] sp. z o.o. złożyła do Biura Powiatowego ARiMR w Ś. wniosek o przyznanie płatności na rok 2014, deklarując do jednolitej płatności obszarowej (JPO) działki rolne A i B (położone na działce ew. nr [...] obręb K.) o łącznej powierzchni 63,47 ha. W wyniku kontroli kwalifikowalności powierzchni metodą FOTO, przeprowadzonej w spółce w dniu [...] lipca 2014 r., stwierdzono, iż łączna powierzchnia działek wskazanych we wniosku wynosi 48,96 ha. Odnosząc się do raportu kontroli, prezes zarządu spółki wskazała, iż obszary stwierdzone przez kontrolerów nie obrazują stanu faktycznego występującego na działkach rolnych, zaś obszary zgłoszone do płatności odpowiadają maksymalnym obszarom kwalifikującym się do płatności (PEG) przekazanym przez ARiMR. Ponadto wskazano na niezgodne z prawem zastosowanie szerokości strefy buforowej w trakcie pomiarów. W wyniku ponownej weryfikacji obszarów kwalifikujących się do płatności na ww. działkach rolnych, dokonanej metodą inspekcji terenowej w dniu 10 lutego 2015 r. przez upoważnionych inspektorów terenowych Biura Kontroli na Miejscu Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu, stwierdzono, iż łączna powierzchnia działek wskazanych we wniosku wynosi 53,08 ha. Tym samym skorygowano pierwotną wersję raportu z kontroli. Prezes zarządu [A] sp. z o. o., nie zgadzając się z ustaleniami dokonanymi w trakcie czynności kontrolnych prowadzonych w dniu [...] lutego 2015 r., złożyła w dniu [...] marca 2015 r. zastrzeżenia, w których powieliła swoje wątpliwości podnoszone wcześniej w piśmie z dnia 1 grudnia 2014 r. W toku postępowania skarżąca wskazała, iż w celu ustalenia dokładnych powierzchni zadrzewionych i zakrzaczonych spółka zleciła wykonanie pomiarów geodetom, którzy ustalili, iż obszar nieużytkowany rolniczo na działce nr 206/22 wynosi 2,4367 ha. Spółka załączyła mapę obrazującą ślady pomiarów wykonywanych przez geodetę oraz wyliczenia obszarów, które według niego stanowią tereny zadrzewione i zakrzaczone. Zdaniem organu, szkic z pomiarem przedstawiony przez stronę obejmuje swym zasięgiem obszar zgodny z granicami odniesienia działki nr [...], jednakże nie odpowiada zasięgowi prowadzonych upraw. Następnie, w ramach kontroli administracyjnej, mając na uwadze wyniki czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił, iż: na działce rolnej A powierzchnia zadeklarowana wyniosła 57,35 ha, a powierzchnia kwalifikująca się do płatności wyniosła 47,77 ha, zaś na działce rolnej B powierzchnia zadeklarowana wyniosła 6,12 ha, a powierzchnia kwalifikująca się do płatności – 5,31 ha. Wobec powyższego organ stwierdził różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną (63,47 ha) a powierzchnią kwalifikującą się do płatności (53,08 ha) wynoszącą 10,39 ha, co stanowi przedeklarowanie powierzchni na poziomie 19,57%. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ś. przyznał skarżącej płatności JPO na rok 2014 w wysokości 29 146,78 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 19 202,20 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości oraz zastosowanie współczynnika korygującego. W uzasadnieniu wskazał, iż w zakresie płatności JPO pomoc finansową przyznano zgodnie z art. 58 akapit pierwszy Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, po uwzględnieniu wyników kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie spółki. Przy naliczaniu płatności uwzględniono współczynnik korygujący, o którym mowa w art. 1 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1181/2013. Ponadto, powyższą decyzją przyznano stronie zwrot dyscypliny finansowej w wysokości 444,40 zł, a jako podstawę organ wskazał art. 11 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia w zw. z art. 26 ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1306/2013. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd I instancji wskazał, że organ prowadzący postępowanie z wniosku rolnika o przyznanie płatności w trakcie postępowania wyjaśniającego ma możliwość weryfikacji deklaracji zawartych we wniosku, a także ustaleń systemowych, poprzez wykorzystanie wszelkich, zgodnych z prawem narzędzi, w tym kontroli na miejscu, która to najpełniej jest w stanie oddać rzeczywisty obraz danych zadeklarowanych we wniosku. Zdaniem Sądu sposób przeprowadzenia czynności kontrolnych nie budzi zastrzeżeń. W raporcie z czynności kontrolnych opisano nie tylko ich wynik, lecz także dołączono dokumentację fotograficzną obrazującą rzeczywisty stan upraw na zadeklarowanych przez skarżącego działkach rolnych (dokumentacja zgromadzona została na płycie CD). Ponadto sporządzono i wydrukowano szkice działek rolnych skarżącego, na których naniesiono kierunek wykonanych fotografii. Dokonując porównania tak sporządzonej dokumentacji z przeprowadzonej kontroli i ortofotomap z wnioskiem skarżącej spółki o przyznanie płatności bezpośrednich oraz z załączonym do wniosku materiałem graficznym, WSA stwierdził, że ustalenia organu w tym zakresie odpowiadają stanowi rzeczywistemu i brak jest podstaw do zakwestionowania dokonanej przez organ w tym zakresie oceny zgromadzonego materiału dowodowego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał poszczególne działki rolne i szczegółowo opisał stwierdzone nieprawidłowości. Organ wyjaśnił przyczyny zmniejszenia powierzchni, wskazując na popełnione przy określeniu powierzchni błędy oraz powołał odczyty ortofotomap właściwych dla przedmiotowych działek. Organ wskazał szczegółowo, odrębnie dla każdej działki rolnej, które powierzchnie kwestionuje i z jakiego powodu nie kwalifikują się one do płatności. Do akt administracyjnych zostały dołączone właściwe ortofotomapy (z lipca 2014 r.) i załączniki graficzne, potwierdzające ustalenia organu. Analiza tej dokumentacji jednoznacznie wskazuje, iż na działce rolnej A powierzchnia uprawy kukurydzy wyniosła 43,17 ha (występująca na terenie oznaczonym A1 ), zamiast deklarowanej 57,35 ha. Natomiast na terenach oznaczonych A2, A3,A4 i A5 stwierdzono występowanie łąk o powierzchni 4,60 ha. Ponadto ujawniono na terenach określonych A1-A5 występowanie trzcinowisk, zakrzaczeń, zachwaszczeń i wieloletnich drzew, którym przypisano kod błędu DR 51 – teren tymczasowo niekwalifikujący się do płatności (widoczne na zdjęciach nr 17, 18, 24, 25, 26, 28, 30, 32, 33, 34, 38). Ponadto w części południowo-zachodniej działki A znalazła się inna uprawa niż kukurydza, należąca do innego rolnika, co widoczne jest na zdjęciu nr 31. Natomiast jeśli chodzi o działkę B ujawniona powierzchnia uprawy kukurydzy wyniosła 5,31 ha, zamiast deklarowanej 6,12 ha. Pomiary zostały dokonane wzdłuż granicy ścierniska z pominięciem obszarów zakrzaczeń i trzcinowisk, którym nadano wspomniany powyżej kod błędu DR 51. W ocenie Sądu I instancji, bez znaczenia dla wyniku sprawy miała okoliczność zastosowania przez organ tolerancji pomiaru przy uwzględnieniu 0,11-0,41 m strefy buforowej wokół kontrolowanych działek. Zgodnie z art. 34 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1122/2009 powierzchnię działek rolnych określa się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne. W myśl natomiast akapitu drugiego tego przepisu – w polskiej wersji językowej – tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5-metrowej strefy buforowej wokół działki rolnej. Maksymalna tolerancja odnośnie do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha. Natomiast wersje angielska, francuska i niemiecka tego rozporządzenia posługują się sformułowaniem "max. 1,5 m", co oznacza, że wskazują jedynie na górną granicę, dopuszczając wartości mniejsze niż 1,5 m.. W niniejszej sprawie nie jest jednak konieczne rozstrzyganie, którą wersją należy się posłużyć, bowiem powierzchnia kontrolowanych działek rolnych podawana przez organ i wskazywana przez stronę są zbliżone, a skarżąca w istocie kwestionuje jedynie zastosowanie wyłączeń. Ponadto należy mieć na uwadze wspomniane powyżej zdanie 2 akapitu drugiego art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, wskazujące iż maksymalna tolerancja odnośnie do każdej działki nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha. Stąd też nawet uwzględnienie tej maksymalnej tolerancji w odniesieniu do każdej z działek nie spowodowałby, iż procentowa różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną byłaby niższa niż 20%. WSA podkreślił szczególny charakter postępowania toczącego się w sprawach o przyznanie płatności w zakresie odnoszącym się do ram i konstrukcji postępowania wyjaśniającego. Wskazał, że jest to szczególne, uproszczone postępowanie administracyjne, w którym organ administracji, w zakresie odnoszącym się do ustaleń stanu faktycznego sprawy, proceduje na podstawie materiału dowodowego wskazanym we wniosku, a także na podstawie dowodów i innych dokumentów wskazanych i dołączonych przez wnioskodawcę. To na nim bowiem spoczywa ciężar udowodnienia faktu, z którego wywodzi skutki prawne. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest to, że organ administracji zasadniczo zwolniony jest z obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczności istotne z punktu widzenia uprawnień wnioskodawcy do płatności. Zdaniem Sądu I instancji, uzasadnione jest dokonywanie ustaleń w oparciu o ortofotomapy w zakresie pomiaru działek rzeczywiście użytkowanych rolniczo w okresie, którego pomoc dotyczy. Skontrolowanie i ustalenie powierzchni rzeczywistej przy wykorzystaniu ortofotomap jest wystarczające i nie ma potrzeby weryfikowania otrzymanego wyniku poprzez kontrolę z udziałem spółki. Pomiar na podstawie ortofotomap jest aktualny i precyzyjny. Ocena przedstawionego przez spółkę dowodu w postaci szkicu z pomiaru wykonanego w dniu 16 marca 2015 r. przez geodetę K. L. dokonana przez organ odwoławczy, a sprowadzająca się do uznania, iż nie pozwala on na zanegowanie ustaleń poczynionych w trakcie kontroli w dniu 10 lutego 2015 r., nie przekracza – w ocenie WSA – granic swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. Organ w sposób nader wnikliwy, a jednocześnie logiczny uzasadnił swoje stanowisko. Słusznie bowiem zauważył, iż szkic przedstawiony przez stronę co najwyżej może przedstawiać "powierzchnię upraw polowych" na dzień 16 marca 2015 r., a więc miesiąc po dokonanej kontroli przez pracowników ARiMR. Tym samym stan faktyczny mógł ulec zmianie w stosunku do istniejącego w 2014 r. (w chwili sporządzania ortofotomap), jak również tego stwierdzonego w czasie kontroli z dnia [...] lutego 2015 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie Wielkopolskim oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) zarzuciła: 1. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego przez organ jurysdykcyjny, w szczególności brak odniesienia się do podnoszonych przez skarżącą wątpliwości co do wadliwych ustaleń odnośnie przyjęcia stref buforowych oraz punktów odniesienia, a tym samym błędne ustalenie faktu przekroczenia granic upraw oraz powierzchni niekwalifikujących się do płatności, a w konsekwencji niepełne, wadliwe ustalenie stanu faktycznego; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, w której skarżąca wykazała dowodem z opinii geodety, że postępowanie organów administracji dotknięte było wadami uniemożliwiającymi prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Pierwszy z zarzutów dotyczy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego, w szczególności brak odniesienia się do podnoszonych przez spółkę wątpliwości co do wadliwych ustaleń odnośnie przyjęcia stref buforowych oraz punktów odniesienia, a tym samym błędne ustalenie faktu przekroczenia granic upraw oraz powierzchni niekwalifikujących się do płatności, a w konsekwencji niepełne, wadliwe ustalenie stanu faktycznego. Jest to zarzut chybiony ze względów konstrukcyjnych. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. Z powyższego wynika, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Tak więc zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielnej podstawy kasacyjnej może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy nie zawiera stanowiska odnośnie co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co kasator powinien wykazać. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zostało tak sporządzone, że umożliwiało skonstruowanie zarzutów kasacyjnych i pozwala na jego kontrolę instancyjną. Zawiera też stanowisko w przedmiocie przyjętego przez sąd pierwszej stanu faktycznego sprawy. Przy czym należy podkreślić, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy do kwestionowania stanowiska sądu pierwszej instancji, co do przyjętego stanu faktycznego i jego oceny (por. uzasadnienie uchwały 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA 2010/3/39). Temu służą inne zarzuty procesowe, przede wszystkim zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. powiązany z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej i odpowiednio sformułowana w tym zakresie argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej. Co prawda autor skargi kasacyjnej wskazał także w punkcie drugim skargi kasacyjnej na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ale nie powiązał go z jakimikolwiek przepisami postępowania administracyjnego. Sam zaś przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez WSA jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Oznacza to, że przepis ten – podobnie jak art. 151 p.p.s.a. – nie mógł stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 30 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2551/16, wyrok NSA z 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 859/15, wyrok NSA z 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2671/14). Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 207 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z przepisem powołanym jako ostatni w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. W stanie sprawy tą okolicznością była wielość spraw spółki.