II OSK 629/16

SENTENCJA Dnia 7 grudnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P., M. P., A. P., A. P., A. M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2923/14 w sprawie ze skargi W. P., M. P., A. P., A. P., A. M. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. P., M. P., A. P., A. P., A. M. P. solidarnie kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 29 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. P., M. P., A. P., A. P. i A. P. (dalej również jako "skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również jako "GINB") z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Starosta Otwocki decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na budowę domu weselnego oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości G. w gminie K. Pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Otwockiego z dnia [...] czerwca 2005 r. wystąpili W. P., M. P., A. P. i A. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokami z dnia 28 czerwca 2011 r. w sprawach VII SA/Wa 781/11 i VIISA/Wa 782/11 uchylił decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2011 r. nr [...] i [...] oraz poprzedzające je decyzje Wojewody Mazowieckiego nr [...] i [...] z [...] listopada 2010 r., dotyczące odmowy wszczęcia na wniosek M. P., A. P. i A. P. oraz umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Otwockiego z [...] czerwca 2005 r., wszczętego na wniosek W. P. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1994/11 i II OSK 2171/11, oddalił skargi kasacyjne GINB od ww. wyroków wobec ustalenia interesu prawnego wnioskodawców. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Otwockiego z dnia [...] czerwca 2005 r. Po rozpatrzeniu odwołania W. P., złożonego w imieniu własnym oraz w imieniu M. P., A. P., A. P. i A. P., GINB decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Otwockiego z [...] czerwca 2005 r., a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2014 r. utrzymał decyzję Wojewody w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. P., działając w imieniu własnym i w imieniu M. P., A. P., A. P. i A. P., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej "prawo budowlane"), złamanie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. uchwalonego dnia [...] stycznia 2005 r., naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 prawa budowlanego, naruszenie art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (j.t. Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.) oraz naruszenie i błędną interpretację tej ustawy przez uznanie, że rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz.U. Nr 93, poz. 589 ze zm.) w sposób zamknięty wymienia rodzaje inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska i mających negatywny wpływ na zdrowie ludzi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd wskazał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności służy ocenie, czy decyzja Starosty Otwockiego z dnia [...] czerwca 2005 r. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa lub inną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd I instancji odnosząc się do zarzutów stawianych przez skarżących podzielił ocenę dokonaną przez organy. Podał, że jak wynika z ustaleń organu działka nr [...] zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest działką przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniowo – usługową, z zastrzeżeniem prowadzenia działalności gospodarczej, której funkcja nie koliduje z zabudową mieszkaniową, a uciążliwość zamyka się w granicach użytkowanego terenu. W ocenie Sądu, zapisy planu podlegają interpretacji organu architektoniczno – budowlanego i przyjęcie, że nie zostały one naruszone, należy uznać za trafne ze względu na wskazane odległości oraz fakt, że poziom hałasu może być różny i zależny od konkretnego wykorzystania obiektu. Poziom hałasu podlega pomiarom, a w sytuacji przekroczenia dopuszczalnych norm właściciele sąsiednich nieruchomości mogą dochodzić zaniechania dalszych naruszeń przed sądem cywilnym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dopatrzył się, że inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę oraz oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane tylko na działkę nr [...]. Również z decyzji Starosty Otwockiego z [...] czerwca 2005 r. wynika, że pozwolenie na budowę dotyczy działki nr [...]. W związku z tym zachodzi rozbieżność pomiędzy treścią pozwolenia na budowę, a zatwierdzonym nim projektem budowlanym, zgodnie z którym budynek zaplanowano na działkach nr [...] i [...]. W ocenie GINB, pomimo braku przedłożenia dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania działką nr [...], inwestor posiada tytuł prawny do tej nieruchomości, jako jej właściciel, a inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu. Sąd I instancji zgodził się z oceną organu, że nie można uznać, że wystąpiły skutki społeczno – gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa, a tym samym nie zaistniała jedna z przesłanek decydująca o rażącym naruszeniu prawa z powodu powyższych uchybień. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska (wg stanu prawnego na dzień 22 marca 1999 r.), zabrania się budowy lub rozbudowy obiektów wpływających szkodliwie na środowisko na obszarach, które wymagają szczególnej ochrony, jak m.in. rezerwaty przyrody. Organ podał, że w dniu wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę obowiązywały przepisy rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji, które nie zaliczały obiektów usługowych z przeznaczeniem na dom weselny do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska, ani też do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska (§ 1 i 2 rozporządzenia). Tym samym nie była wymagana ocena oddziaływania na środowisko (§ 3 rozporządzenia). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł, w imieniu skarżących, profesjonalny pełnomocnik, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi z dnia 29 września 2015 r. zarzucił: - naruszenie prawa materialnego poprzez błędne i bezpodstawne uznanie, że kontrolowana decyzja Starosty Otwockiego z [...] czerwca 2005 r. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, przez co spełnia wymogi z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.; - przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie za słuszne i nie naruszające prawa złamanie w decyzji z [...] czerwca 2005 r. ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K., uchwalonego w dniu [...] stycznia 2005 r.; - naruszenie przepisów art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska poprzez bezzasadne uznanie, że przykładowy katalog inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska stanowi zamkniętą listę inwestycji mogących szkodliwie wpłynąć na otoczenie i środowisko; - naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego poprzez uznanie, że zgodny z prawem jest projekt budowlany, który narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wypadku Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy K. z [...] stycznia 2005 r.; - pominięcie w ocenie stanu faktycznego pism i wniosków skarżących, którzy od 2008 r. wskazywali, że inwestor przedstawił im planowany do realizacji obiekt jako agroturystykę, a w istocie zmienił zupełnie funkcję obiektu, a co za tym idzie i jego negatywny wpływ na otoczenie, w tym przede wszystkim na działki skarżących. W złożonym przed rozprawą piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie, kwestionując zaskarżony wyrok, podał, że strona skarżąca "uzyskała w ostatnim czasie informacje z których wynika, że zachodzą wszelkie podstawy do wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., dotyczącego ostatecznej decyzji Starosty Otwockiego nr [...] z [...].06.2005 r.". Pełnomocnik powołał się na okoliczności ujawnione w 2017 r. wywodząc, że wskazane przez niego dowody stanowią o nieważności decyzji Starosty Otwockiego z [...] czerwca 2005 r., "a zatem i o konieczności uchylenia decyzji i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżonych w niniejszym postępowaniu". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach, chociaż nie wszystkie podnoszone w niej zarzuty były uzasadnione, a zasługujący na uwzględnienie zarzut tylko częściowo został prawidłowo sformułowany. Uzasadniony jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 156 § 1 k.p.a., bowiem Sąd I instancji nie przeanalizował należycie kwestii ewentualnego rażącego naruszenia prawa przez decyzję Starosty Otwockiego z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...]. Co prawda w skardze kasacyjnej wskazywano na pkt 7 – a nie na pkt 2 – § 1 art. 156 k.p.a., jednak ze sformułowania tego zarzutu i jego uzasadnienia wynika, że skarżący kasacyjnie zarzucają kwestionowanej przez nich decyzji Starosty Otwockiego rażące naruszenie prawa, czyli w istocie wskazują na podstawę z art. 156 § 1 pkt 2 – a nie pkt 7 – k.p.a. Zauważyć przy tym trzeba, że w skardze kasacyjnej zarzucono wyrokowi Sądu I instancji "pominięcie w ocenie stanu faktycznego pism i wniosków skarżących, którzy od 2008 r. wskazywali, że inwestor przedstawił im planowany do realizacji obiekt jako agroturystykę, a w istocie zmienił zupełnie funkcję obiektu, a co za tym idzie i jego negatywny wpływ na otoczenie, w tym przede wszystkim na działki skarżących". Tak sformułowany zarzut nie odpowiada co prawda wymogom wynikającym z art. 174 i art. 176 p.p.s.a., jednak wiąże się on z zarzutem wadliwego dokonania przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie ewentualnego rażącego naruszenia prawa przez decyzję Starosty Otwockiego z dnia [...] czerwca 2005 r. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do tego unormowania Sąd I instancji był zobligowany do rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, a więc – w szczególności – winien z urzędu dokonać kontroli wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W niniejszej sprawie, rozważając, czy decyzja z dnia [...] czerwca 2005 r. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przeanalizował wszystkich istotnych w tej kwestii okoliczności, a w szczególności, czy decyzja ta w sposób rażący nie narusza art. 28 ust. 2 prawa budowlanego w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 i w związku z art. 3 pkt 20 tej ustawy. W myśl art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy, obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Zgodnie z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, ilekroć w tej ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu – należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Z treści kwestionowanej przez skarżących kasacyjnie decyzji Starosty Otwockiego z dnia [...] czerwca 2005 r. wynika, że w toku postępowania poprzedzającego jej wydanie nie ustalano obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Podano w niej bowiem: "Obszar oddziaływania obiektu/-ów, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, obejmuje nieruchomości: brak oddziaływania". Decyzją tą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę "Domu weselnego oraz bezodpływowego osadnika na nieczystości płynne na terenie objętym dz. nr ewid. [...] w miejscowości G., gm. K.". Z jej treści wynika, że decyzję tę "Otrzymują: 1. Wnioskodawca. 2. Pani D. M." i "Do wiadomości: 1. Wójt Gminy K. ds. [...]. 2. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Otwocku. 3. a/a". Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji winien rozważyć, czy brak ustalenia obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji z uwagi na jej charakter (dom weselny i bezodpływowy osadnik na nieczystości płynne) nie stanowi rażącego naruszenia art. 28 ust. 2 prawa budowlanego w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 i w związku z art. 3 pkt 20 tej ustawy. Z tego względu skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Nie są natomiast uzasadnione zarzuty przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów oraz naruszenia art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska i art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. W zarzutach tych skarżący kasacyjnie dopatrują się rażącego naruszenia prawa wskutek braku zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Szerokie wywody zawarte w skardze kasacyjnej wskazują jednak, że zachodząca w ocenie skarżących niezgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu jest wynikiem dokonanej przez nich szczegółowej analizy zapisów tego planu w zestawieniu z okolicznościami faktycznymi, wynikającymi ze sposobu użytkowania obiektu. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w piśmiennictwie, o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki społeczne wywołane decyzją. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności (por. np. wyrok NSA z 26 maja 2017 r., II OSK 2454/15 - LEX nr 2309939). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. np. wyrok NSA z 5 maja 2017 r., II GSK 444/17 - LEX nr 2336569). W tym zatem zakresie Sąd I instancji, kontrolując zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, słusznie uznał, że te konkretne okoliczności nie mogą być podstawą do uznania, że decyzja o pozwoleniu na budowę z 2005 r. dotknięta jest wadą nieważności. Nie są to bowiem okoliczności widoczne w sposób oczywisty, lecz wynikają ze szczegółowej analizy przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ma przy tym znaczenia, czy analiza ta została przeprowadzona prawidłowo i czy wnioski z niej wynikające należałoby zaakceptować, bowiem nawet ich akceptacja nie świadczyłaby o rażącym naruszeniu prawa, skoro naruszenie to nie było oczywiste i wymagało dokonania wspomnianej analizy. Co do rażącego naruszenia art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska wskazać należy, że stosownie do art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085) przepis ten nie obowiązywał w chwili podejmowania decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. Nie mógł więc zostać naruszony przez tę decyzję. Zauważyć ponadto trzeba, że wskazywane w piśmie pełnomocnika skarżących kasacyjnie z dnia [...] listopada 2017 r. okoliczności – jak zresztą stwierdzono to w tym piśmie – mogą być rozstrzygane w innym trybie nadzwyczajnym – w trybie wznowienia postępowania uregulowanego w art. 145 k.p.a. Tymczasem rozpatrywana sprawa prowadzona była w trybie unormowanego w art. 156 k.p.a. stwierdzenia nieważności. Podkreślić przy tym wypada, że wskazywane w tym piśmie okoliczności ujawnione miały zostać w 2017 r., podczas gdy zaskarżonym kasacyjnie wyrokiem z dnia 29 września 2015 r. dokonano kontroli zgodności z prawem decyzji zapadłej w dniu [...] października 2014 r. Okoliczności te nie mogły mieć zatem wpływu na ocenę zgodności z prawem aktu podjętego przed ich ujawnieniem i mogą być rozpatrzone w innym trybie nadzwyczajnym, przy zachowaniu stosownych wymogów określonych w przepisach prawa. W tym stanie rzeczy, chociaż nie wszystkie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej miały usprawiedliwione podstawy, skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na zasadność zarzutu naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.