I OSK 1823/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2023 r. sygn. akt IV SAB/Wa 509/22 w sprawie ze skargi Spółdzielni [...] na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 marca 2023 r. sygn. akt IV SAB/Wa 509/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółdzielni [...] na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia odwołania: I. stwierdził, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie – Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z 24 stycznia 2022 r., nr IF-WO.7570.299.2013.WM1; II. stwierdził, że bezczynność, o której mowa powyżej, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddalił skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz strony skarżącej Spółdzielni [...] kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zdaniem Sądu, ogół okoliczności uzasadnia uwzględnienie skargi przy jednoczesnym stwierdzeniu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 poz. 259; dalej: "p.p.s.a."), iż rozpatrując sprawę Minister dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania jednak zaistniała w sprawie bezczynność Ministra nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, bowiem muszą wystąpić dodatkowe okoliczności w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Kwestionując powyższe stanowisko Sądu, Spółdzielnia [...] złożyła skargę kasacyjną. Orzeczenie Sądu I instancji zaskarżono co do pkt II i III. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 i art. 36 oraz 37 § 5 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej "k.p.a."). Wskazując na powyższe wniesiono uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt. II i III oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie zrzeczono się przeprowadzania rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." Oznacza to, związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny związany był zarzutami sformułowanymi w skardze kasacyjnej. Z kolei zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Spółdzielnię [...] nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zauważyć, że skarga kasacyjna kwestionuje tylko rozstrzygnięcie zaskarżonego wyroku zawarte jego w pkt II i III i tylko w tych granicach należało skontrolować zaskarżony wyrok. Sąd I instancji w ww. punktach stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała formy kwalifikowanej oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie (tj. w zakresie żądania przyznania sumy pieniężnej w kwocie 25 000 zł). Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że organ przekroczył maksymalny termin przewidziany na rozpoznanie odwołania od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z 24 stycznia 2022 r. znak: IF-WO.7570.299.2013.WM1, orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz Spółdzielni [...] z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości położonej we Wrocławiu, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,0477 ha, AM-2, obręb Plac [...]. Odwołanie do organu wpłynęło 9 lutego 2022 r., zaś zostało rozpoznane decyzją z 21 listopada 2022 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 24 stycznia 2022 r. Bezsporne jest także to, że przed wniesieniem skargi na bezczynność (18 listopada 2022 r.), skarżący kasacyjnie skierował do organu ponaglenie z 10 listopada 2022 r. Zdaniem NSA, Sąd I instancji nie zaniechał indywidualnej oceny okoliczności istniejących w sprawie pod kątem ich wagi dla uznania, że stwierdzona bezczynność organu w rozpoznaniu odwołania nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. To właśnie reakcja organu na wniesione ponaglenie jawi się w ocenie NSA powodem stwierdzenia przez Sąd I instancji, że bezczynność nie miała charakteru kwalifikowanego. Sam ustawodawca uznał, że bezczynność organu winna być stopniowalna zależnie od okoliczności konkretnej sprawy i może być rażąca albo tak jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie - zwykła ( art. 149 § 1a p.p.s.a.). Przy czym w doktrynie oraz w orzecznictwie kwalifikowane (rażące) naruszenie prawa, musi wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa, stanowiąc pewien przypadek wyjątkowy na ich tle. Chodzi o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że bezczynność lub przewlekłość jest oczywista, jej trwanie jest relatywnie długie, a bierność aparatu administracyjnego w załatwieniu sprawy nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia. Zatem oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także okoliczności, a także czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do jej załatwienia. Z sytuacją rażącej bezczynności nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Biorąc pod uwagę sekwencję zdarzeń, która miała miejsce w przedmiotowej sprawie, a w szczególności wydanie decyzji przez organ po wniesieniu ponaglenia, słusznie Sąd Wojewódzki uznał, że bezczynności organu w prowadzonym postępowaniu nie miała charakteru rażącego. Z kolei w świetle art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przepis ten nie zawiera więc żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej. Kryteria, które powinny zostać uwzględnione przy orzekaniu w powyższym zakresie, zostały wypracowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej oparte jest na instytucji uznania sędziowskiego i należy do sfery dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie "swoistego zadośćuczynienia" za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy (zob. wyrok NSA z 22 listopada 2017 r., I OSK 1905/16 te i przywołane niżej orzeczenia publik. www.orzecznia.nsa.gov.pl CBOSA). Ma być swego rodzaju rekompensatą za krzywdę moralną spowodowaną bezczynnością organu i za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (zob. wyroki NSA: z 11 maja 2018 r., I OSK 2230/17; z 1 sierpnia 2018 r., II OSK 1216/18; z 4 grudnia 2018 r., II GSK 1551/18). Środek ten stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów strony postępowania. Pełni funkcję prewencyjno-represyjną, gdyż z uwagi na groźbę konieczności wydatkowania określonej kwoty ze środków publicznych na rzecz strony, wzmacnia gwarancję terminowego załatwiania spraw. Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, ale oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. czas trwania postępowania, stopień bezczynności, jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona, rodzaj sprawy, w której nastąpiła bezczynność (przewlekłość) oraz jej znaczenie dla strony skarżącej. W takiej sytuacji przyjmuje się, że wyboru środka dyscyplinującego wskazanego w tym przepisie dokonuje sąd administracyjny dysponując swobodą zbliżoną do uprawnienia dyskrecjonalnego. Z tego też powodu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ocena prawidłowości zastosowanego środka dyscyplinującego polega istotnemu ograniczeniu (vide: wyrok NSA z dnia 26 lutego 2021 r., II OSK 2943/20; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r., II OSK 3140/20,). Wskazać w tym miejscu trzeba, że cel zwalczania bezczynności lub przewlekłości organu i jego zdyscyplinowania powinien być zasadniczym motywem skorzystania przez sąd administracyjny z możliwości zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej. Mając na uwadze powyższe, jak i fakt, że jeszcze przed rozpatrzeniem skargi odwołanie zostało rozpoznane, prawidłowo Sąd pierwszej instancji oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3 żądania skargi). Z powyższych względów należało uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 i art. 36 oraz 37 § 5 i 8 k.p.a. za bezzasadny. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.