I OSK 1406/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1606/19 w sprawie ze skargi P.Z., A.S., R.K., B.K. i A.S. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa nieruchomości rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od P.Z., A.S., R.K., B.K. i A.S. solidarnie na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 lutego 2020 r., po rozpoznaniu skargi P.Z., A.S., R.K., B.K. i A.S. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody Pomorskiego z [...] marca 2017 r. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zaświadczeniem z [...] kwietnia 1977 r. Naczelnik Miasta i Gminy w D. stwierdził nabycie z mocy prawa przez Skarb Państwa nieruchomości rolnej o pow. 29,23 ha położonej w miejscowości A., gm. D., składającej się z działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] stanowiącej własność A.K., która wyjechała do Republiki Federalnej Niemiec na pobyt stały i utraciła obywatelstwo polskie. Na podstawie powyższego zaświadczenia postanowieniem Państwowego Biura Notarialnego w M. z 21 czerwca 1977 r. doszło do wpisu do księgi wieczystej prawa własności przedmiotowego gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa. Wnioskiem z 17 stycznia 2017 r. skarżący, będący spadkobiercami pierwotnej właścicielki nieruchomości, wystąpili o wydanie rozstrzygnięcia, że nabycie tejże nieruchomości nastąpiło bez podstawy prawnej. Postanowieniem z [...] marca 2017 r. Wojewoda Pomorski odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego wskazując, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka przedmiotowa, w postaci braku podstawy w prawie materialnym, do merytorycznego rozpatrzenia tak sformułowanego wniosku w trybie administracyjnym. Po rozpatrzeniu zażalenia na powyższe postanowienie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienia organów obu instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organy błędnie zinterpretowały przesłankę braku podstawy prawnej, która dotyczy sytuacji niemożliwości wszczęcia postępowania z uwagi na brak uregulowania prawnego określonej materii, podczas gdy w rozpoznawanej sprawie wniosek skarżących zmierza do wskazania, że zaświadczenie z [...] kwietnia 1977 r. zostało wydane bez podstawy prawnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez uznanie, że Wojewoda nie miał podstaw, aby odmówić wszczęcia postępowania i powinien był przystąpić do merytorycznego rozpoznania wniosku, w sytuacji, w której żądanie wnioskodawców nie podlega załatwieniu w drodze postępowania administracyjnego; istniały więc przeszkody przedmiotowe do wszczęcia postępowania. Uzasadniając powyższy zarzut, organ podniósł, że żaden przepis prawa nie daje organom podstawy do wydania decyzji w sprawie stwierdzenia, że nabycie przez Skarb Państwa określonej nieruchomości rolnej nastąpiło bez podstawy prawnej, co stanowi przeszkodę przedmiotową prowadzenia postępowania. Zaznaczył, że organy nie mają generalnej kompetencji do weryfikacji wszelkich zdarzeń prawnych polegających na przejęciu nieruchomości przez Skarb Państwa. Organ podkreślił, że tryb stwierdzenia nieważności z powodu braku podstawy prawnej dotyczy wyłącznie decyzji i niektórych rodzajów postanowień, podczas gdy przejęcie własności spornej nieruchomości nastąpiło z mocy prawa, a wydane przez Naczelnika zaświadczenie z [...] kwietnia 1977 r. nie jest aktem administracyjnym, jak chcieliby tego skarżący. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna okazała się zasadna. Zgodnie z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest wystąpienie przesłanki o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Przy czym przesłanki te mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej z nich zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie. Przesłanka przedmiotowa wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie jest spełniona, jeżeli przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 248/22). W rozpoznawanej sprawie podstawą przejęcia własności spornej nieruchomości był art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22 poz. 159, z późn. zm.). Przepis ten przewidywał, że nieruchomości stanowiące zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. b dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87, z późn. zm.) własność osób, którym wobec uzyskania przez nie stwierdzenia narodowości polskiej służyło obywatelstwo polskie, przechodzą z samego prawa na własność Państwa, jeżeli osoby te w związku z wyjazdem z kraju utraciły lub utracą obywatelstwo polskie. Osoby te tracą prawo rozporządzania nieruchomością z dniem, w którym złożyły właściwym organom polski dowód osobisty i otrzymały dokument uprawniający do wyjazdu za granicę. Przepis ten (ani dalsze przepisy) nie przewidywał wydania w tym zakresie żadnego aktu administracyjnego. Przejście zatem prawa własności takiej nieruchomości na Skarb Państwa mogło by stwierdzone zaświadczeniem. Należy wyjaśnić, że wydanie zaświadczenia jest czynnością materialnotechniczną organu polegającą na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1223/19). Cecha ta odróżnia zatem zaświadczenie od decyzji deklaratoryjnej, która co prawda nie kreuje nowego stanu prawnego, ale stanowi wymagane przez przepis prawa oświadczenie woli organu, niezbędne do zmiany stanu prawnego. Innymi słowy, zaświadczenie potwierdza istnienie określonego stanu prawnego bądź faktycznego, ale go nie kreuje. Strona skarżąca wprawdzie wywodziła, że wydane zaświadczenie spełnia podstawowe wymogi pozwalające na uznanie go za decyzję, ale brak jest podstaw do uwzględnienia tego stanowiska. Zauważyć należy, że zgodnie z przywołanym przez skarżących orzecznictwem sądów administracyjnych pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo że nie posiadają one w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 kpa, jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzje. Pismo pozbawione formy decyzji jest decyzją, jeżeli pochodzi od organu administracji publicznej, jest skierowane do podmiotu zewnętrznego i we władczy sposób rozstrzyga o prawach lub obowiązkach danego podmiotu w jego indywidualnej sprawie (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, czy z 21 lutego 1994 r., sygn. akt I SAB 54/93). Wydane w sprawie zaświadczenie pozbawione jest jednak rozstrzygnięcia rozumianego jako orzeczenie o prawach bądź obowiązkach adresata, a w jego miejsce zawiera oświadczenie o stanie wiedzy co do stanu właścicielskiego dotyczącego spornej nieruchomości. Ponadto, jak zostało to zaznaczone powyżej, przepisy prawa stanowiące podstawę prawną przejęcia własności nieruchomości nie przewidywały możliwości wydania aktu administracyjnego. Trybu wydania decyzji nie można bowiem domniemywać i musi on wynikać z obowiązujących przepisów. Z przyczyn wskazanych powyżej dokumentu z [...] kwietnia 1977 r. nie można uznać za decyzję administracyjną. W konsekwencji powyższego do dokumentu tego stanowiącego zaświadczenie nie mogą znaleźć zastosowania przepisy o stwierdzeniu jego nieważności z powodu braku podstawy prawnej do jego wydania na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądów administracyjnych, prawidłowo przywołanym przez autora skargi kasacyjnej, tryb ten nie odnosi się do zaświadczeń. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 kpa tryb stwierdzenia nieważności dotyczy wyłącznie decyzji administracyjnych, a na podstawie art. 126 kpa również do niektórych rodzajów postanowień (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 656/18). W świetle powyższych wywodów zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 61a § 1 kpa w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okazał się zasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 ppsa, orzekł jak w pkt 1 sentencji, tj. uznając skargę kasacyjną za zasadną, uchylił zaskarżony wyrok, a przyjmując, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, na podstawie art. 151 ppsa oddalił ją. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.