II SA/Lu 65/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Z. M. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia 30 listopada 2022 r., znak: IF-VII.7840.8.28.2022.MM w przedmiocie zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 30 listopada 2022 r. Wojewoda (dalej także jako: Wojewoda) rozpoznał zażalenie i utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] (dalej także jako: Starosta) z dnia 13 października 2022 r. oddalające zarzuty Z. M. (dalej także jako: skarżący) wniesione w sprawie egzekucji administracyjnej. Stan tej sprawy wskazywał, że: - decyzją z dnia 7 kwietnia 2009 r. Starosta [...] orzekł o niezbędności wejścia na teren nieruchomości Z. M. w G. [...] - działki o nr ew. [...] w celu docieplenia i wykonania tynków zewnętrznych ściany szczytowej budynku mieszkalnego, usytuowanego przy granicy.; - upomnieniem z dnia 8 maja 2017 r. Starosta wezwał Z. M. do umożliwienia wejścia na teren ww. nieruchomości w celu wykonania powyższych prac budowlanych; - w piśmie z dnia 31 maja 2017 r. Z. M. informował T. G., że zgadza się na zajęcie części nieruchomości celem wykonania prac związanych z dociepleniem ściany budynku mieszalnego pod warunkiem zapłaty odszkodowania w wysokości [...] zł i kwotę tę należy uiścić przed rozpoczęciem jakichkolwiek prac; - w dniu 30 czerwca 2017 r. Starosta [...] wystawił tytuł wykonawczy o charakterze niepieniężnym (TW-2), dotyczący umożliwienia T. G. wejście na teren nieruchomości nr ew. [...]; - postanowieniem z dnia 21 września 2017 r. Starosta orzekł o nałożeniu na Z. M. grzywny w celu przymuszenia na podstawie art. 119, art. 121 § 2 i 4, art. 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – dalej jako u.p.e.a. (w kwocie [...]zł), wezwał jednocześnie do wykonania obowiązku umożliwienia T. G. wejścia na teren nieruchomości, pouczył zobowiązanego o przysługujących mu uprawnieniach; - postanowieniem z dnia 7 listopada 2017 r. Wojewoda rozpoznał zażalenie Z. M., uchylił zakwestionowane postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji; - postanowieniem z dnia 14 listopada 2017 r. Starosta [...] odmówił uwzględnienia zarzutów skarżącego i stwierdził, że zostały wniesione po terminie; - Z. M. wniósł zażalenie na ww. postanowienie; - postanowieniem z dnia 27 grudnia 2017 r. Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia 14 listopada 2017 r.; - wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. II SA/Lu 142/18 oddalona została skarga Z. M. na powyższe postanowienie Wojewody z dnia 27 grudnia 2017 r.; - wyrokiem NSA z dnia 28 maja 2021 r. sygn. II OSK 2488/18 oddalono skargę kasacyjną od wspomnianego wyżej wyroku z dnia 19 kwietnia 2018 r.; - przeprowadzone dniu 9 grudnia 2021 r. oględziny budynku mieszkalnego wykazały, iż obowiązek określony w tytule wykonawczym nie został wykonany; - postanowieniem z dnia 12 stycznia 2022 r. Starosta nałożył na Z. M. grzywnę (w kwocie [...]zł ) w celu przymuszenia i wezwał Z. M. do wykonania obowiązku; - Z. M. wniósł zażalenie wraz z zarzutami na powyższe postanowienie; - postanowieniem z dnia 28 lutego 2022 r. Wojewoda utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty; - prawomocnym wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 26 maja 2022 r. sygn. II SA/Lu [...] została oddalona skarga Z. M. na ww. postanowienie Wojewody w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia; - w dniu 16 września 2022 r. Starosta wystawił tytuł wykonawczy TW-1 stosowany w egzekucji należności pieniężnych; - w piśmie z dnia 21 września 2022 r. Z. M. stwierdził, że T. G. wyłącznie z własnej winy nie wykonał prac budowlanych w terminach wyznaczonych przez Starostwo Powiatowe w J. L.; Z. M. złożył jednocześnie dodatkowe oświadczenie w sprawie; - pismem z dnia 22 września 2022 r. Starosta wezwał T. G. do złożenia wyjaśnień odnośnie przyczyn, które spowodowały, że nie wykonano robót budowlanych pomimo udostępnienia mu nieruchomości sąsiedniej; - w piśmie z dnia 29 września 2022 r. T. G. wyjaśnił m.in., że przeszkodą w wykonaniu robót jest postawiony betonowy płot usytuowany wzdłuż budynku; - w dniu 27 września 2022 r. skarżący wniósł zarzuty do tytułu wykonawczego z dnia 16 września 2022 r. podnosząc m. in., że istnieją dwa orzeczenia, na podstawie których prowadzona jest egzekucja, wskazując przy tym na naruszenie przez organ przepisów - art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a. poprzez brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. z uwagi na wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części, art. 15 § 1 u.p.e.a. poprzez brak wyczerpania elementów umożliwiających wszczęcie egzekucji administracyjnej (nie przesłano zobowiązanemu pisemnego upomnienia); - postanowieniem z dnia 13 października 2022 r. Starosta działając w trybie art. 34 § 2 u.p.e.a. oddalił zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej wyjaśniając m. in., że w niniejszej sprawie w obrocie pozostaje tylko jedno postanowienie z dnia 12 stycznia 2022 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, że upomnienie wysyła się zobowiązanemu jednorazowo – 7 dni przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, że nie został wykonany obowiązek określony decyzją z dnia 7 kwietnia 2009 r.; - zaskarżonym postanowieniem z dnia 30 listopada 2022 r. Wojewoda rozpatrzył zażalenie skarżącego i powołując się na przepisy ustawy Prawo budowalne oraz art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. - utrzymał w mocy powyższe orzeczenie z dnia 13 października 2022 r.; - w uzasadnieniu swojego stanowiska Wojewoda podniósł m. in., że podstawą zarzutów mogą być wyłącznie przyczyny wskazane w art. 33 u.p.e.a., że Z. M. nie wykonał obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 12 stycznia 2022 r., że instytucja zarzutu nie służy weryfikacji czynności egzekucyjnych podjętych po doręczeniu tytułu wykonawczego, że rozpoznanie zarzutu nie polega na rozpatrzeniu tej samej sprawy (zaistnienia podstaw do wszczęcia egzekucji) lecz na zbadaniu zasadności prowadzenia egzekucji, że organ egzekucyjny nie rozpatruje sprawy od strony merytorycznej, że zarzuty mogą mieć na celu wykazanie nieistnienia obowiązku, ale nie podważenie aktu administracyjnego nakładającego obowiązek, że ustawa egzekucyjna nie reguluje kwestii wyłączenia organu egzekucyjnego lub jego pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie egzekucyjnej, że nie ma automatyzmu w stosowaniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., że kwestionowany tytuł wykonawczy z dnia 16 września 2022 r. zawiera informację o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej i został opatrzony podpisem osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela, to jest Starosty [...]. W skardze na powyższe postanowienie Wojewody z dnia 30 listopada 2022 r. wskazano na naruszenie: < art. 7 k.p.a. poprzez wydanie tytułu wykonawczego bez uzyskania pisemnego zawiadomienia od T. G. o jakichkolwiek przeszkodach w wykonaniu czynności ocieplenia w zakreślonym decyzją terminie; < art. 8 k.p.a., polegające na podejmowaniu przez organ administracyjny czynności bez należytego informowania strony postępowania o ich przeprowadzeniu, uniemożliwieniu stronie właściwego przygotowania się do przeprowadzanych czynności oraz pozbawieniu strony możliwości w sytuacji posiadania wiedzy na temat niewłaściwego poinformowania Z. M. o treści pisma T. G. z dnia 26 września 2022 r., pomimo że wyżej opisane zachowanie nie prowadzi do pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Ponadto organ administracji w niewyczerpujący sposób zgromadził materiał dowodowy i na podstawie wadliwie zgromadzonego materiału dowodowego wydał tytuł wykonawczy m.in. braku dokumentów potwierdzające okoliczności wskazywane przez T. G.; < art. 10 k.p.a. poprzez niepoinformowaniu Z. M. o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem tytułu wykonawczego w sytuacji, gdy takie zapytanie zostało skierowane do T. G.; < art. 15 k.p.a. poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji utrzymującej w mocy decyzje organu I instancji bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy, co w konsekwencji narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą sprawa administracyjna powinna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta; < art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak sporządzenia uzasadnienia faktycznego w stosunku do przedstawionych okoliczności faktycznych w piśmie z dnia 27 września 2022 r. co wskazuje na pobieżne przeanalizowanie sprawy; < art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez rozpatrzenie zarzutów od tytułu wykonawczego przez tego samego pracownika, który wydał decyzję z dnia 12 stycznia 2022 r. oraz tytułu wykonawczego z dnia 16 września 2022 r., A. P. podlegającego wyłączeniu z mocy ustawy w sprawie rozpoznania zarzutów od tytułu wykonawczego, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i umorzenie postępowanie egzekucyjnego. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Z uwagi na charakter sporu należy przypomnieć, że w myśl art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. W zdaniu drugim powyższy przepis stanowi, że postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Przepis art. 18 u.p.e.a. stanowi, że jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 26 § 1 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne wszczyna się na wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji administracyjnej i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. W świetle art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej (art. 33. § 1 u.p.e.a.). Stosownie do art. 33. § 2 u.p.e.a podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest: 1) nieistnienie obowiązku; 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, b) dokumentu, o którym mowa w art. 3 a § 1, c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; 3) błąd co do zobowiązanego; 4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; 5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części; 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b. Zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej określa istotę i zakres żądania oraz dowody uzasadniające to żądanie ( art. 33 § 4 u.p.e.a.). Organ egzekucyjny niezwłocznie przekazuje wierzycielowi zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej (art. 34 § 1 u.p.e.a.). Przepis ten w § 2 określa, że wierzyciel wydaje postanowienie, w którym: 1) oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej; 2) uznaje zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej: a) w całości, b) w części i w pozostałym zakresie oddala ten zarzut; 3) stwierdza niedopuszczalność zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, jeżeli: a) zarzut jest albo był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu podatkowym, administracyjnym lub sądowym, b) zobowiązany kwestionuje w całości albo w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługuje środek zaskarżenia. Na postanowienie w sprawie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej przysługuje zażalenie (art. 34 § 3 u.p.e.a.). Przesłanki nałożenia grzywny określono w art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a. Z unormowania tego wynika, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Stosownie do art. 121 § 1 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4. Według art. 121 § 2 u.p.e.a. z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty [...]zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty [...]zł. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (art. 121 § 4 u.p.e.a.). Według art. 122 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. Instytucję ściągnięcia grzywny unormowano w art.124. § 1 u.p.e.a. Według tego przepisu, nałożone grzywny w celu przymuszenia, nieuiszczone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych, określonym w niniejszej ustawie. W niniejszej sprawie skarżący zakwestionował wystawiony w dniu 16 września 2022 r. tytuł wykonawczy TW-1 stosowany w egzekucji należności pieniężnych (k. 66 akt adm.). Tytuł wykonawczy dotyczący kwoty należności pieniężnej "grzywna w celu przymuszenia 10 000+68=10 068zł" doręczono zobowiązanemu Z. M. w dniu 20 września 2022 r. Zdaniem Sądu, zarzuty do ww. tytułu wykonawczego zostały zasadnie oddalone. W tej materii prawidłową jest argumentacja podniesiona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewody z dnia 30 listopada 2022 r. Bezspornym jest w sprawie, że skarżący nie wykonał postanowienia Starosty z dnia 12 stycznia 202 r. o nałożeniu grzywny (w kwocie [...]zł) w celu przymuszenia i nie uregulował tej należności zgodnie z wezwaniem zamieszczonym w punkcie pierwszym tego postanowienia. Zawierało ono pouczenie, że w przypadku nieuregulowania należności zostanie ona ściągnięta w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Rzeczą zbędną byłoby wysyłanie nowego upomnienia w tej sprawie. Postępowanie egzekucyjne zostało już wszczęte na podstawie wcześniej wystawionego tytułu wykonawczego i z chwilą jego doręczenia. Wszczęta egzekucja administracyjna w rozpoznawanej sprawie dotyczyła wyegzekwowania od skarżącego obowiązków o charakterze niepieniężnym (umożliwienia wykonania robót związanych z dociepleniem ściany przez T. G.). Egzekucja grzywny nałożonej przez organ w celu przymuszenia nie stanowi odrębnego postępowania. Zmierza bowiem do realizacji tego samego celu i tego samego zobowiązania. Jak wyjaśnia WSA w Lublinie w wyroku z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. II SA/Lu 236/22, instytucja grzywny w celu przymuszenia jest środkiem stosowanym w postępowaniu egzekucyjnym, którego celem jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązków o charakterze niepieniężnym. Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 30 października 2014 r. w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia – wydane na podstawie art. 15 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w § 2 pkt 8 przewiduje, że egzekucja administracyjna może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadku, gdy dotyczy grzywien w celu przymuszenia nakładanych w postępowaniu egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym. Przy rozpoznawaniu zarzutów organ nie bada sprawy pod względem merytorycznym, ale formalnym w kontekście wskazanych przez stronę podstaw określonych w art. 33 § 2 pkt 1- 6 u.p.e.a. Podniesione w piśmie z dnia 29 września 2022 r. (data wpływu do organu) zarzuty dotyczyły wydania dwóch "tożsamych" orzeczeń organu o nałożeniu grzywny (z dnia 21 września 2017 r. i 12 stycznia 2022 r.) i wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności tego ostatniego postanowienia, braku upomnienia wymaganego art. 33 § 2 pkt 4 i art. 15 § 1 u.p.e.a. oraz wygaśnięcia obowiązku w całości albo w części (art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a.). Podniesione w zażaleniu z dnia 31 października 2022 r. (data wpływu do organu) zarzuty koncentrowały się głównie na naruszeniu przepisów k.p.a. (art. art. 7, 8,10, 124 § 2 i 24 § 1 pkt 5). Wbrew stanowisku skarżącego, nie występuje przypadek, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. co jednoznacznie organ wykazał w uzasadnieniu skontrolowanego postanowienia, które zawierało uzasadnienie faktyczne i prawne spełniające wymagania z art. 124 § 2 k.p.a. Przez wydanie tytułu wykonawczego nie dochodzi do "zaskarżenia decyzji". Pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu tylko od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.). W tych okolicznościach sformułowany wniosek o podstawie do wznowienia postępowania w zakresie rozpoznania zarzutów nie podważał legalności postanowienia organu I instancji z dnia 13 października 2022 r. Wbrew ocenie skarżącego, nie doszło do wygaśnięcia obowiązku w całości albo w części. Zapłata wskazanej przez organ kwoty mogłaby skutkować wygaśnięciem zobowiązania. W myśl art. 125 § 1 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia, podlegają umorzeniu. Orzeczenia w tej materii nie wydano. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.