II SAB/Kr 181/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Mirosław Bator asesor WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2023 r. skargi M. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prokuratora Rejonowego w Zakopanem w zakresie dostępu do informacji publicznej na wniosek z 20 listopada 2021 r. 1. zobowiązuje Prokuratora Rejonowego w Zakopanem do wydania aktu lub podjęcia czynności w sprawie załatwienia wniosku skarżącego z 20 listopada 2021 r.; 2. stwierdza, że Prokurator Rejonowy w Zakopanem dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prokuratora Rejonowego w Zakopanem na rzecz M. M. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi M. M. (dalej: skarżący) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prokuratora Rejonowego w Zakopanem w zakresie dostępu do informacji publicznej. W stanie faktycznym sprawy skarżący pismem z 20 listopada 2021 r. zwrócił się do organu o informację, czy w Prokuraturze prowadzono śledztwo w sprawie gwałtu 13-letniej dziewczynki przez wskazaną przez skarżącego osobę, a jeśli tak, to skarżący zwrócił się o udostępnienie dokumentów sprawy. Skarżący wskazał, że odpowiedź należy przesłać drogą mailową. Pismem z 10 listopada 2022 r. skarżący złożył zażalenie/ponaglenie, w którym wskazał, że nie udzielono mu odpowiedzi. W aktach sprawy znajduje się wydrukowana korespondencja organu do skarżącego drogą e-puap z 7 grudnia 2021 r., w której wskazano, że nie ustalono aby było prowadzone postępowanie w sprawie gwałtu dokonanego przez wskazaną przez skarżącego osobę, a nadto korespondencja e-puap z 16 listopada 2022 r., w której wskazano, że ponownie przesyła się do skarżącego kopię odpowiedzi z 7 grudnia 2021 r. W złożonej 28 grudnia 2022 r. skardze na przewlekłość działania organu skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 par. 1 i art. 36 par. 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu i wniósł o: 1 zobowiązanie organu do zakończenia realizacji wniosku z 20.11.2021 r. w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2 zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, 3 w przypadku uwzględnienia skargi orzeczenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, 4 wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 par. 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej wart. 154 par. 6 p.p.s.a, 5 zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podniósł, że na jego wniosek z 20 listopada 2021 r. nie udzielono odpowiedzi, podobnie nie udzielono mu odpowiedzi na ponaglenie z 10 listopada 2022 r. Tryb załatwienia sprawy skarżący uważa za całkowicie niezgodny z prawem. Za pismem z 30 września 2023 r. skarżący przedłożył zdjęcie wyszukiwania w jego skrzynce e-puap, na dowód nieotrzymywania korespondencji od organu. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że mając na uwadze treść skargi, celem zweryfikowania informacji o nieotrzymaniu odpowiedzi przez skarżącego oraz potwierdzenia daty odebrania przez skarżącego wysłanej do niego korespondencji, polecono pracownikowi Kancelarii (biura podawczego) podjęcie próby uzyskania historii dokumentów przesyłanych do skarżącego w dniach 7 grudnia 2021 r. oraz 16 listopada 2022 r. za pośrednictwem skrzynki elektronicznej e-puap. Jak wynika z oświadczenia pracownika kancelarii organu, w dniu 07.12.2021 zostało przygotowane do wysyłki pismo adresowane do skarżącego z dnia 06.12.2021 o sygnaturze 415 l-0.Ip.l.2021. Proces przygotowania w/w dokumentu do wysyłki przebiegał standardowo oraz został złożony podpis elektroniczny pracownika uprawnionego. Organ wskazał, że ostatecznie jednak przedmiotowe pismo nie zostało wysłane do adresata, tylko zostało zapisane w folderze "Robocze". Do akt sprawy zostało wydrukowane potwierdzenie, tj. dokument z datą złożenia podpisu elektronicznego pracownika obsługującego skrzynkę e-puap, jako potwierdzenie wysyłki tegoż dokumentu. Wszelka korespondencja prowadzona wcześniej w niniejszej sprawie opierała się na tym wydruku, jako dokumencie potwierdzającym przesłanie odpowiedzi na informację publiczną do adresata. Dopiero historia wskazanego powyżej dokumentu wydrukowana w dniu 3.11.2023 r. i jej szczegółowa interpretacja wykazała, iż pismo to z nieustalonych przyczyn nie zostało wysłane. Odnośnie do korespondencji z dnia 16.11.2022 - historia dokumentu wykazała, iż korespondencja została przygotowana do ekspedycji przez pracownika tut. Prokuratury, dołączony został plik zawierający trzy strony. Dokument został wysłany 16.11.2022 o godz. 14.37 a następnie zostało wydrukowane potwierdzenie, które również znajduje się na karcie 6 akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sąd administracyjny obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tych przypadkach przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Celem skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a). W myśl art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.) udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. W niniejszej sprawie wskazany w skardze organ jest w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, co nie budziło wątpliwości stron. Nie było również przedmiotem sporu między stronami, że charakter wnioskowanych przez skarżącego informacji każe zakwalifikować je jako informację publiczną. W orzecznictwie dostrzega się bowiem, że sama informacja o tym, czy toczyło się postępowanie, czy został sporządzony wniosek o ukaranie, bądź że został sporządzony akt oskarżenia nie jest tożsama z udostępnieniem akt sprawy o wykroczenie czy akt sprawy karnej (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Gd 104/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 października 2022 r., sygn. II SAB/Po 148/22). Informacja w tym zakresie stanowi niewątpliwie informację publiczną, natomiast jej udostępnienie może podlegać ewentualnym ograniczeniom wynikającym jedynie z ochrony informacji niejawnych, tajemnic prawnie chronionych, prywatności i tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 u.d.i.p.). Przechodząc do istoty sprawy, Sąd zauważa, że odpowiedź na wniosek skarżącego została przez organ sporządzona w ustawowym terminie (wniosek datowany na 20 listopada 2021 r., według organu wpłynął 23 listopada 2021 r., odpowiedź jest datowana na 6 grudnia 2021 r. – poniedziałek). Odpowiedź ta zalega w aktach sprawy (k. 2). Kluczową okolicznością jest jednak fakt, że nie ma dowodu na to, by została ona doręczona skarżącemu. Jak przyznał sam organ, pismo z 7 grudnia 2021 r. z załączoną odpowiedzią nie zostało wysłane. Jeśli chodzi o pismo z 16 listopada 2022 r. z dołączoną kopią odpowiedzi, to według organu zostało ono wysłane, na dowód czego w aktach załączono zrzut ekranu z historią dokumentu. Z kolei skarżący konsekwentnie uważa, że nie otrzymał żadnej korespondencji od organu. Jak podkreśla się w orzecznictwie, u.d.i.p. nie przewiduje szczególnych wymogów formalnych dla sposobu udostępniania informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. I OSK 529/18). Udzielenie odpowiedzi na wniosek o dostęp do informacji publicznej odbywa się w formie czynności materialno-technicznej. Odpowiedź może być udzielona pisemnie, a także w formie elektronicznej za pośrednictwem platformy ePUAP lub zwykłej poczty elektronicznej. Jeśli chodzi o zasady doręczania dokumentów elektronicznych za pośrednictwem ePUAP, to uregulowane zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 180; dalej: rozporządzenie). W § 14, 15 i 16 rozporządzenie reguluje sposób tworzenia poświadczenia doręczenia. Doręczenie wymaga świadomego przyjęcia przesyłki przez adresata i dokonania potwierdzenia odbioru przez złożenie podpisu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. III OSK 118/23). Podpis elektroniczny, o którym mowa w § 15 rozporządzenia, może być złożony z wykorzystaniem certyfikatu kwalifikowanego lub danych potwierdzonych profilem zaufanym ePUAP. Dopiero po opatrzeniu poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń bezpośrednio po zakończeniu procesu weryfikacji podpisu elektronicznego adresata, udostępnia adresatowi do pobrania doręczany dokument elektroniczny wraz z podpisanym przez niego poświadczeniem doręczenia (§ 16 rozporządzenia). W przedmiotowej sprawie w aktach brak jest urzędowego poświadczenia odbioru dokumentu przez adresata, zarówno jeśli chodzi o pierwotną odpowiedź na wniosek skarżącego, jak i pismo z ponownym przesłaniem tej odpowiedzi. Doręczenie wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej nie zostało potwierdzone wygenerowanym przez system poświadczeniem doręczenia lub też takie potwierdzenie nie zostało dołączone do akt sprawy. Nie jest sporne między stronami, że pismo z 7 grudnia 2021 r. nie zostało doręczone skarżącemu, bowiem nie zostało wysłane. Jeśli natomiast chodzi o pismo z 16 listopada 2022 r., to Sąd miał na względzie, że wykazanie faktu udzielenia żądanej informacji publicznej może się odbywać przy pomocy innych środków dowodowych niż tylko poprzez przedstawienie dowodu doręczenia. Natomiast przedstawiony przez organ zrzut ekranu z historii dokumentu z 16 listopada 2022 r. z wyszczególnioną adnotacją "wysłanie dokumentu" Sąd uznał za niewystarczający, aby stwierdzić, że żądana informacja publiczna została doręczona skarżącemu. Jeśli bowiem chodzi o pismo z 16 listopada 2022 r., to w pierwszej kolejności należało zwrócić uwagę, że organ skorzystał ze ścieżki doręczania dokumentów elektronicznych za pośrednictwem ePUAP, która umożliwia utworzenie urzędowego poświadczenia odbioru/doręczenia. Takie poświadczenie nie zostało jednak przez organ załączone do akt, a konsekwencje jego braku nie mogą być w ocenie Sądu przerzucane na skarżącego. Dalej należało zauważyć, że skarżący konsekwentnie zaprzecza, jakoby otrzymał od organu odpowiedź na jego wniosek, a jego twierdzenia nie są gołosłowne, bowiem na ich uprawdopodobnienie przedłożył zdjęcie wyszukiwania w jego skrzynce e-puap. W końcu organ sam przyznał, że w korespondencji ze skarżącym w ramach niniejszej sprawy występowały problemy z wysyłką korespondencji. W tych okolicznościach zdaniem Sądu nie sposób uznać, że organ doręczył odpowiedź na wniosek skarżącemu. Co za tym idzie, wniosek skarżącego (mimo sporządzenia przez organ odpowiedzi) przez brak doręczenia odpowiedzi, nadal pozostaje niezałatwiony. Na marginesie można zwrócić uwagę, że skarżący nie domagał się udostępnienia informacji za pośrednictwem e-puap, wskazał bowiem we wniosku, że wystarczające będzie przesłanie odpowiedzi na podany adres e-mail. Skoro nadal nie można uznać, że udzielono skarżącemu odpowiedzi na wniosek z 20 listopada 2021 r. (przy czym termin na udzielenie odpowiedzi upłynął w grudniu 2021 r.), to organ pozostaje w bezczynności. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że organ dopuścił się dopuścił się bezczynności, o czym orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku. Należy przy tym wyjaśnić, że w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący zatytułował pismo, którym zainicjował postępowanie sądowe, jako "skarga na przewlekłość działania organu administracyjnego". Natomiast w treści skargi zostały podniesione okoliczności wskazujące na stan bezczynności, zaś skarżący zaakcentował "niezałatwienie sprawy w terminie". Z cytowanego powyżej art. 149 § 1 i art. 149 § 1a P.p.s.a wynika, że niezależnie od tego, czy w sprawie zachodzi bezczynność czy przewlekłość, sąd administracyjny stosuje te same środki prawne. Podobnie z art. 37 i art. 38 K.p.a. wynika, że na gruncie postępowania administracyjnego konsekwencje prawne stwierdzenia bezczynności i przewlekłości są takie same. Przeprowadzone przez ustawodawcę rozróżnienie pomiędzy bezczynnością i przewlekłością nie miało zatem na celu wprowadzenia różnych konsekwencji prawnych zależnych od tego, czy wystąpiła bezczynność, czy przewlekłość. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2022 r. (sygn. akt II OSK 871/22), że wojewódzki sąd administracyjny jest zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji (bezczynność albo przewlekłość), bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji. Wynika to z tego, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, że niezależnie od tego, czy zostanie stwierdzona bezczynność, czy przewlekłość prawne konsekwencje są takie same oraz z tego, że w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., co do zasady, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Trzeba przypomnieć, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, a także w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W niniejszej sprawie okresu pozostawania przez organ w bezczynności z pewnością nie można uznać za nieznaczny, jednak dla dokonanej przez Sąd oceny charakteru bezczynności organu znaczenie miały wyjaśnienia organu co do przyczyn technicznych leżących za uchybieniem terminów ustawowych, a nie intencjonalnego lekceważenia skarżącego. Brak lekceważenia skarżącego potwierdza również okoliczność, że żądane informacje zostały przygotowane do udostępnienia skarżącemu. W powyższych okolicznościach, skoro nie można uznać, że wniosek skarżącego został załatwiony, a skarżący nadal oczekuje na odpowiedź organu, należało również zobowiązać organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w sprawie załatwienia wniosku skarżącego, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku. Przechodząc do kolejnej kwestii, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., orzekając w przedmiocie wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej Sąd nie jest związany ani wnioskiem, ani zakresem żądania strony. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 P.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu. Ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się sąd, przyznając określoną sumę pieniężną lub wymierzając grzywnę. W orzecznictwie zaznacza się, że Sąd korzysta z tych uprawnień, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, bierze się zaś pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy leżące zarówno po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. okres bezczynności czy przewlekłości postępowania, czy dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona. Jak wspomniano powyżej, bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, organ nie dopuścił się jawnego lekceważenia wniosku skarżącego. Ponadto skarżący nie wykazał, że w związku z bezczynnością organu doświadczył szczególnych uciążliwości. Z kolei odnośnie do wniosku skarżącego o zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, Sąd zauważa, że orzeczenie w tym przedmiocie nie znajduje podstaw w cytowanych powyżej art. 149 § 1 i art. 149 § 1a P.p.s.a. W pozostałym zakresie Sąd więc oddalił skargę, o czym orzeczono w punkcie 3. sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w punkcie 4. sentencji wyroku, działając na postawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzone koszty postepowania składa się kwota 100 zł uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego od skargi (k. 22 akt sądowych).