II GSK 1869/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 maja 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 106/21 w sprawie ze skargi R. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 11 stycznia 2021 r. nr SKO.41/4003/RU/2020 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w przedmiocie odmowy zawieszenia na wniosek strony postępowania w sprawie wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 106/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę R.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 11 stycznia 2021 r., w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił skarżący, zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji. Ewentualnie, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 11 stycznia 2021 r., znak SKO.41/4003/RU/2020. W każdym przypadku wniósł o przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie od SKO w Lublinie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 101 § 3 i z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu zażaleniem, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji stwierdzającej niedopuszczalność zażalenia; 2) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 101 § 3 w zw. z art. 7, 12 § 1 i 2 i art. 16 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, że zablokowanie możliwości zaskarżania zażaleniem postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania realizuje zasadę szybkości postępowania i pominięcie, że nieprawidłowa odmowa zawieszenia postępowania (szczególnie z zagadnienia wstępnego) prowadzi do uchybień dowodowych, konieczności zaskarżania takiego postanowienia w odwołaniu lub skardze na decyzję, a tym samym jeszcze bardziej opóźnia rozpoznanie sprawy i prowadzi do ponawiania czynności procesowych, co skutkowało stwierdzeniem niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie powyższych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania uznał, że postanowienie to nie jest niezgodne z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że organ administracji publicznej zasadnie uznał - co znajduje swoje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym - iż na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie, co w sytuacji jego wniesienia uzasadniało stwierdzenie jego niedopuszczalności. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej -których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie - nie uzasadniają twierdzenia, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu, albowiem Sąd I instancji w pełni zasadnie stwierdził, że kontrolowane postanowienie nie jest niezgodne z prawem. Odnosząc się do istoty spornej w sprawie kwestii, która wymaga odpowiedzi na pytanie odnośnie do zaskarżalności postanowienia odmawiającego zawieszenia postępowania, to jest innymi słowy, odnośnie do dopuszczalności zażalenia na to postanowienie, w punkcie wyjścia należy podkreślić, że w fazie wstępnej postępowania wywołanego zażaleniem (por. art. 134 w związku z art. 144 k.p.a.) organ administracji publicznej zobowiązany jest ocenić, czy zażalenie jest dopuszczalne, co stanowi warunek konieczny jego rozpoznania, a mianowicie, czy jest ono dopuszczalne z mocy ustawy, to jest czy ustawodawca w ogóle przewidział prawo zaskarżenia kwestionowanego aktu (postanowienia) w drodze zażalenia. Ocenę o niedopuszczalności zażalenia uzasadnia zaś stwierdzenie zaistnienia tej przyczyny natury przedmiotowej, którą jest - między innymi - ustalenie przez organ administracji wyłączenia możliwości wniesienia wymienionego środka prawnego. W tym zaś kontekście - oraz w odpowiedzi na argumentację prezentowaną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - trzeba podkreślić, że o ile odwołanie jest powszechnym środkiem zaskarżenia decyzji nieostatecznych w tym sensie, że ograniczenie prawa do wniesienia odwołania musi wynikać z wyraźnego przepisu ustawy, o tyle w odniesieniu do zażaleń przyjęta jest reguła odwrotna, a mianowicie, że służy ono jedynie wówczas, gdy przepis Kodeksu postępowania administracyjnego wyraźnie upoważnia do wniesienia tego środka zaskarżenia (por. np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 lutego 1998 r., sygn. akt II SA 1434/97). Powyższe znajduje swoje potwierdzenie w art. 141 § 1 k.p.a., z którego jasno i wyraźnie wynika, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi, co prowadzi do w pełni uprawnionego wniosku, że zażalenie może być wnoszone tylko na postanowienia enumeratywnie wyliczone w kodeksie. W tym też kontekście oraz w odniesieniu do istoty spornej w sprawie kwestii trzeba stwierdzić, że wbrew stanowisku strony skarżącej, źródła rekonstrukcji podstawy prawnej (uprawniającej) do wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie stanowi art. 101 § 3 k.p.a., w myśl którego na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Obecnie za utrwalone w orzecznictwie, w szczególności Naczelnego Sądu Administracyjnego, można przyjąć stanowisko, że treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Wskazuje się również, że za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą bowiem nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r., było wykluczenie możliwości zaskarżania postanowień o odmowie zawieszenia postępowania i poddanie kontroli instancyjnej jedynie tych postanowień, które skutkują wstrzymaniem toku postępowania, a więc postanowień o zawieszeniu postępowania lub o odmowie jego podjęcia. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać należy także w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (por. wyroki NSA: z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12; z 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2509/12; z 28 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2975/12; z 25 czerwca 2015r., sygn. akt II OSK 2855/13; z 22 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 339/16; z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2662/15; z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 987/17; z 13 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 1786/19; z 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 3420/17 ). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten podziela. Biorąc powyższe pod uwagę, prawidłowo uznał Sąd I instancji, że w kontrolowanej sprawie miała miejsce przedmiotowa niedopuszczalność środka zaskarżenia, z racji tego, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Przyjęcie zaś tego rodzaju poglądu za właściwy w omawianej sprawie skutkowało stwierdzeniem, że zarzuty kasacyjne oparte na art. 151 w zw. z art. 134, art. 144 i art. 101 § 3 k.p.a., nie były uzasadnione. Odnosząc się zaś do sformułowanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowiska skarżącego, iż w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka do zastosowania art. 187 § 1 p.p.s.a. i zadania pytania o wskazanej przez Kasatora treści, mogącego doprowadzić do stanowczego wyjaśnienia i usunięcia wątpliwości praktycznej, dotyczącej zakresu przedmiotowego art. 101 § 3 k.p.a. (s. 7 uzasadnienia skargi kasacyjnej), wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniem do poszerzonego składu siedmiu sędziów NSA. Po nowelizacji przepis art. 101§ 3 k.p.a. uzyskał - jak wyżej wspomniano - następującą treść (cyt.): "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". W związku z tym początkowo, istotnie stosowanie tego przepisu w nowym brzmieniu wywoływało niejednokrotnie pewne trudności, polegające na tym, iż część doktryny i orzecznictwa stała na stanowisku, że w aktualnej wersji w procedurze administracyjnej strona może zaskarżyć zażaleniem tylko postanowienie o zawieszeniu postępowania lub odmowie jego podjęcia a inna część - prezentowała pogląd, że nadal dopuszczalne jest także zaskarżenie odrębnym zażaleniem również postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. W skardze kasacyjnej skarżący odwoływał się przy tym do literatury przedmiotu, jak również do tej linii orzecznictwa, w której prezentowany był pogląd, że w procedurze administracyjnej zażalenie przysługuje zarówno na zawieszenie jak i na odmowę zawieszenia postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 452/13 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2013 r., VII SA/Wa 1987/12). Jak już wyżej wskazano opisana sytuacja od kilku jednak lat uległa zmianie i obecnie późniejsze orzecznictwo nie formułują już poglądu prezentowanego przez skarżącego. Analogiczne stanowisko zajmuje też doktryna (vide: Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, B. Adamiak i J. Borkowski, 15 wydanie, Wyd. C.H.Beck str. 533, Grzegorz Łaszczyca, "Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym" LEX 2012 czy Piotr Brzozowski, " Dopuszczalność zażalenia - monografia" LEX/el. 2014.). Skoro zatem - jak czytamy w wyżej przywołanym Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego autorstwa B. Adamiak i J. Borkowskiego (15 wydanie, Wyd. C.H.Beck str. 533): "W orzecznictwie sądowym ukształtowała się jednolita linia przyjmująca, że (...). Nie przysługuje zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.", to w takiej sytuacji zbędne było występowanie przez skład orzekający - w trybie art. 187 §1 p.p.s.a. - o rozstrzygnięcie przez skład powiększony wskazanego w skardze kasacyjnej zagadnienia prawnego. Niezależnie od powyższego, odnosząc się do twierdzeń skarżącego kasacyjnie, że wniósł o zawieszenia postępowania z uwagi na występujące w sprawie, jego zdaniem, zagadnienie wstępne, trzeba wyjaśnić, że argumenty te nie mogły być przedmiotem rozważań organu odwoławczego, gdyż nie mógł on z wyżej wskazanych względów przystąpić do rozpatrzenia zażalenia. Ponadto, strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie bowiem z art. 142 k.p.a. strona wskazane wyżej postanowienie może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.