II OSK 860/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oraz R. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 775/20 w sprawie ze skargi R. Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie robót budowlanych oddala skargi kasacyjne. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 775/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi R. Ł. , uchylił zaskarżoną decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 3 czerwca 2020 r., nr OA.7721.18.1.2020 oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 15 stycznia 2020 r. nr PINB.5160.5.1.2017. Pierwszą z wymienionych wyżej decyzji Wojewódzki Inspektor uchylił decyzję Powiatowego Inspektora z dnia 15 stycznia 2020 r. nakazującą Gminie [...] doprowadzenie drogi gminnej nr [...] zlokalizowanej na działce nr [...] w [...], w obrębie (wzdłuż) działki nr [...], do stanu poprzedniego i orzekł o umorzeniu postępowania w pierwszej instancji w całości. Skargi kasacyjne od wyroku z dnia 10 listopada 2020 r. złożyli Wojewódzki Inspektor i R. Ł. Skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono wymienione przepisy K.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 153 P.p.s.a poprzez nieuzasadnienie podstawy prawnej wyroku, w tym brak wskazania, w jakim zakresie organy nadzoru budowlanego obu instancji odstąpiły od oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 października 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 942/19, a także przedstawienie wadliwych wskazań co do dalszego postępowania – co powoduje, że nie można uznać, że wyrok mimo wadliwego uzasadnienia odpowiada prawu. Wskazując na powyższe Wojewódzki Inspektor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Organ wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. R. Ł. w swej skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie: 1. art. 51 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm., dalej "P.b.") poprzez uznanie, że Powiatowy Inspektor słusznie wydał – w oparciu procedurę naprawczą, a nie legalizacyjną – nakaz doprowadzenia drogi gminnej nr [...], zlokalizowanej na działce nr [...] w [...], w obrębie (wzdłuż) działki [...], do stanu poprzedniego, w sytuacji, gdy droga jest powstałym od podstaw (nie już istniejącym, remontowanym lub przebudowywanym) obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b., który został zrealizowany bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący podkreślił, że sporną drogę wybudowano przed zgłoszeniem przez Gminę [...] remontu drogi w 2008 r., a także jej przebudowy w 2013 r. Uprzednio była to nieruchomość gliniasta, cechująca się koleinami wykonanymi przez koła wozów i wodę, a nadto droga ta była nieutwardzona (nie spełniała definicji obiektu budowlanego). W ocenie R. Ł. obiekt ten powinien być definiowany jako samowola budowlana, co uzasadniało potrzebę wdrożenia procedury legalizacyjnej z art. 48 i 49 P.b., a nie naprawczej z art. 50 i 51 P.b.; 2. art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z: a. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej przejawiające się wadliwym uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, polegającym na niedostatecznym ustosunkowaniu się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów dotyczących okoliczności związanych z wykonaniem drogi gminnej nr [...] zlokalizowanej na działce nr [...], w obrębie (wzdłuż) działki nr [...], bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a co za tym idzie – niedopuszczalnego sanowania samowoli budowlanej poprzez zgłoszenie remontu (w 2008 r.) oraz przebudowy (w 2013 r.) drogi jako nieistniejącego wcześniej obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. Zdaniem R. Ł. to właśnie w istocie doprowadziło do nieuzasadnionego i przedwczesnego uznania przez Sąd za słuszne stanowiska Powiatowego Inspektora, który wydał nakaz przeprowadzenia procedury naprawczej drogi w rozumieniu art. 50 i 51 P.b. (zamiast wdrożyć procedurę legalizacji dotyczącej rozbiórki lub legalizacji obiektu budowlanego bądź jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę – art. 48 i 49 P.b.); b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art, 77, art. 80 K.p.a. poprzez brak dokonania wszechstronnej kontroli zaskarżonej decyzji i błędne uznanie, że słuszne było stanowisko Powiatowego Inspektora, który wydał nakaz przeprowadzenia procedury naprawczej drogi w rozumieniu art. 50 i 51 P.b., a nie procedury legalizacji dotyczącej rozbiórki lub legalizacji obiektu budowlanego bądź jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48 i 49 P.b.), w sytuacji gdy objęta postępowaniem droga jest powstałym od podstaw, a nie już istniejącym, remontowanym lub przebudowywanym, obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b., który został zrealizowany bez pozwolenia na budowę. Wskazując na powyższe R. Ł. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Zwrócił się także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Nie zaistniały podstawy do uwzględnienia skarg kasacyjnych, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Błędne okazało się natomiast jego uzasadnienie. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Przed przystąpieniem do rozpoznania skarg kasacyjnych należy przypomnieć podstawowe elementy stanu faktycznego oraz sposób działania i argumentację organów nadzoru budowlanego, które okazały się nieszablonowe. Sprawa dotyczy robót budowlanych wykonanych na drodze gminnej [...] na działce nr [...] w [...] – na odcinku wzdłuż działki nr [...] (należącej do R. Ł. ). Przedmiot tych robót został nakreślony w ekspertyzie technicznej przedłożonej przez Gminę [...] w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego. W oparciu o ustalenia organów i wskazaną ekspertyzę przyjęto, że droga gminna nr [...] na badanym odcinku utwardzona została kruszywem. Grubość warstwy kruszywa jest zmienna i wynosi od kilkunastu do kilkudziesięciu centymetrów. Na powierzchni utwardzenia są ślady spływu wody, pobocza są zawyżone. Z ekspertyzy wynika, że pobocza drogi nie spełniają jednak warunków technicznych dla dróg publicznych, a rów na odcinku przylegającym do działki nr [...] nie ma kształtu zgodnego z przepisami. Z uwagi na brak dokumentacji robót nie ma możliwości oceny, czy wbudowane materiały odpowiadały wymaganiom technicznym i formalnym. Wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia 15 stycznia 2010 r. Powiatowy Inspektor, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 P.b., nakazał Gminie [...] doprowadzenie drogi gminnej nr [...] zlokalizowanej na działce nr [...] w [...] wzdłuż działki nr [...] do stanu poprzedniego. Organ orzekł tak, że nie widział możliwości nałożenia innego obowiązku. Próba doprowadzenia drogi do stanu zgodnego z prawem wymagałoby sporządzenia projektu budowlanego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane, uzgodnienia robót z zarządcą drogi w zakresie odprowadzenia wód do rowu drogi powiatowej, a ponadto wykonania nawierzchni i ukształtowanie niwelety zgodnie z warunkami technicznymi dróg publicznych. To wszystko – zdaniem organu – i tak wstępnie skutkowałoby rozbiórką istniejącego utwardzenia. Wojewódzki Inspektor po rozparzeniu złożonych odwołań ocenił sprawę jeszcze inaczej. Uchylając decyzję Powiatowego Inspektora oraz umarzając postępowanie w pierwszej instancji wyraził przekonanie, że nie widzi możliwości jakiejkolwiek ingerencji nadzoru budowlanego w procedurze z art. 50-51 P.b. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora w odniesieniu do spornej drogi nie można podjąć żadnych działań określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. Nie ma podstaw do nakazania doprowadzenia drogi do stanu poprzedniego, gdyż stan poprzedni nie jest możliwy do ustalenia. Poza tym nie wiadomo, czy stan drogi przed wykonaniem robót spełniał warunki techniczne dla dróg publicznych. Nie ma również przesłanek do nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych, jako że te nie są już prowadzone. Wreszcie, nie można nakazać rozbiórki drogi. To doprowadziłoby do powstania uskoku pomiędzy częścią drogi wzdłuż działki nr [...], a górną częścią drogi, stanowiącą dojazd do domów położonych wyżej. Zatem rozbiórka obiektu budowlanego wymagałaby wykonania dodatkowych prac celem zminimalizowania różnicy poziomów pomiędzy odcinkami drogi. Organ nadzoru budowlanego nie ma tymczasem uprawnień, aby nałożyć na inwestora nakaz rozbiórki obiektu budowlanego i jednocześnie doprowadzenie pozostałej części drogi do stanu umożliwiającego bezpieczne jej użytkowanie poprzez obniżenie rzędnych dalszego odcinka drogi. Wojewódzki Inspektor nie znalazł także podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Zwrócił uwagę, że w przypadku spornej drogi nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem wymagałoby w istocie rzeczy rozbiórki istniejącej drogi i sporządzenia dokumentacji projektowej. Takich obowiązków nie można nałożyć na podstawie wymienionego przepisu. Nadzór budowlany nie może też uczynić użytku z uprawnienia wynikającego z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. , gdyż to dotyczy obiektów wybudowanych z istotnym odstąpieniem od pozwolenia na budowę. Wojewódzki Inspektor szerzej rozwinął także argumentację dotyczącą rozbiórki spornej drogi, zwracając uwagę, że nawet jeżeli doprowadzi to do zgodności z P.b., to wywoła negatywne, nieodwracalne skutki, niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Takim skutkiem będzie niebezpieczeństwo powstałe w wyniku różnicy poziomów części drogi wzdłuż działki nr [...] oraz dalszej części drogi. Może to całkowicie uniemożliwić korzystanie z ciągu komunikacyjnego. Uchylając decyzje obu instancji wydane przez organy nadzoru budowlanego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyjaśnił, że w sprawie wcześniej wydano już wyrok z dnia 8 października 2019 r., II SA/Rz 942/19 dotyczący postanowienia o nałożeniu obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej – dla rozważanej drogi. Sąd pierwszej instancji zinterpretował to orzeczenie i wyjaśnił, że Sąd wówczas orzekający (II SA/Rz 942/19): "wypowiedział się zarówno co do prawidłowości zastosowanego przez organy trybu postępowania - z art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, jak i konieczności ustalenia z jakich materiałów i w jaki sposób wykonane zostały sporne roboty, jakie powodują skutki dla działek sąsiednich i czy nie naruszają uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w zakresie ograniczenia dostępu do drogi publicznej". W dalszych wywodach aktualnie zaskarżonego wyroku (II SA/Rz 775/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przypomniał, że sprawa dotyczy robót w obrębie drogi na wysokości działki nr [...] (należącej do R. Ł. ). Wedle ustaleń wykonane na tym odcinku w latach 2008 - 2009 prace miały charakter całkowicie samowolny, a stanowiły w istocie przebudowę drogi. Wiązało się to też z sytuacją skarżącego, gdyż "na skutek prowadzonych wówczas robót budowlanych przy przebudowie drogi został podniesiony jej poziom na wysokości działki skarżącego nr [...] oraz rozebrany istniejący zjazd na tę działkę. Różnica wysokości poziomu drogi gminnej i terenu działki nr [...] przy wciąż istniejącej bramie wjazdowej na tę działkę wynosi 0,50 m (skarżący podaje, że łącznie podniesiono poziom drogi o 80 cm)". Sąd wywodził dalej, że wbrew organom nie jest tak, że nie można ustalić charakteru drogi przed 2008 r. Była to droga gruntowa o nawierzchni żwirowej, o szerokości około 3 m. Dalsze prace będące przebudową spowodowały zmianę jej parametrów, co utrudniło skarżącemu możliwość korzystania z drogi. Dlatego zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie co do zasady jako słuszne jawi się stanowisko Powiatowego Inspektora co do konieczności wydania nakazu doprowadzenia drogi do stanu poprzedniego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. Skarżący kasacyjnie zakwestionowali wyrok z dnia 10 listopada 2020 r., jednak sformułowali zarzuty kasacyjne z odmienną zupełnie argumentacją. Inspektor Wojewódzki zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 105 § 1 K.p.a. podjął się obrony swego dotychczasowego stanowiska wyrażonego w decyzji umarzającej postępowanie. Podkreślił, że zaproponowany przez Sąd nakaz przywrócenia stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b.) jest warunkowany ustaleniem, czy stan poprzedni jest zgodny z prawem. W sprawie tymczasem tak nie jest, gdyż droga gminna nigdy nie spełniała wymaganych norm technicznych. Niemożliwe jest także orzekanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., to jest przez nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. To musiałoby w istocie rzeczy obejmować wykonanie projektu budowlanego, co wykracza poza zakres nakazu z tego przepisu. Wreszcie Wojewódzki Inspektor podał w wątpliwość twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że zaniechał czynności wyjaśniających narażając się na zarzut naruszenia art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Z kolei R. Ł. w swej skardze kasacyjnej w trzech różnych kontekstach podnosi tą samą okoliczność. W jego ocenie stan rzeczy zaistniały w obrębie drogi na działce nr [...], wzdłuż jego działki nr [...], uzasadnia wszczęcie procedury legalizacyjnej z art. 48-49 P.b., a nie procedury naprawczej z art. 50-51 P.b. Zdaniem skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie naruszył więc: art. 51 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. – aprobując stanowisko organów o konieczności prowadzenia postępowania w takim trybie, art. 141 § 4 P.p.s.a. – nie ustosunkowując się do jego zarzutów odnoszących się do charakteru kontrolowanych robót i wyboru właściwej procedury, i wreszcie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art, 77, art. 80 K.p.a. nie dokonując wszechstronnej kontroli działania organów, które przecież nie dopatrzyły się potrzeby prowadzenia postępowania we właściwym trybie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skarg kasacyjnych Wojewódzkiego Inspektora oraz R. Ł. nie dają podstaw do wzruszenia kwestionowanego wyroku, choć część argumentów skarżących kasacyjnie nie jest pozbawionych racji. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji jest bowiem nieprawidłowe. Po pierwsze, co do zasady należy stwierdzić, że nie do zaakceptowania jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora umarzająca postępowanie (na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a.), jako bezprzedmiotowe, w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych, fakt zrealizowania robót budowlanych jest ustalony, rezultat wykonania robót obiektywnie istnieje, a do tego wiadomo, że stan ten narusza prawo. W sprawie jest poza sporem, że w obrębie drogi stanowiącej działkę nr [...], na odcinku działki nr [...], prowadzono samowolnie roboty budowlane polegające na potocznie określanym utwardzeniu drogi, a w rzeczywistości naniesieniu na drogę określonego kruszywa, podnosząc znacznie jej poziom i zmieniając charakterystykę. Postępowanie w takim przypadku nie może być uznane za bezprzedmiotowe. Inspektor Wojewódzki nietrafnie zatem zarzuca Sądowi pierwszej instancji, że dopatrzył się po stronie organu naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. Wojewódzki Inspektor wadliwie orzekł o umorzeniu postępowania. Wadliwe również orzekł Powiatowy Inspektor przedwcześnie nakładając na inwestora obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. (o kwestii doboru trybu postępowania – patrz niżej). W rezultacie powyższego Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie uchylający decyzje obu instancji odpowiada prawu (art. 184 P.p.s.a.) i nie zachodzą podstawy do jego uchylenia Przechodząc natomiast do szczegółowych zagadnień podniesionych w skargach kasacyjnych w kontekście treści uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, to wskazać należy, co następuje. Pośrednio rację ma skarżący kasacyjnie organ, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie, względnie przedwcześnie ocenił, iż ten wydając decyzję dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W istocie rzeczy to odmienny pogląd co do możliwości zastosowania prawa materialnego (art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b.) spowodował inne spojrzenie na sprawę ze strony Sądu, a nie braki w postępowaniu dowodowym. Rację ma także Wojewódzki Inspektor, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzucając organowi naruszenie art. 153 P.p.s.a. w istocie sam naruszył art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., gdyż nie objaśnił w czym uchybienie przepisowi art. 153 P.p.s.a. po stronie organu się wyrażało i dlaczego dyskwalifikowało wydaną decyzję. W tym miejscu regulacji z art. 153 P.p.s.a. i jej znaczeniu w sprawie należy poświęcić szerszą uwagę. Prawdą jest, że niniejsza sprawa była oceniana przez sąd administracyjny w prawomocnym wyroku. Następowało to jednak wyłącznie w pewnym ograniczonym zakresie. Wyrok z dnia 8 października 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 942/19 dotyczył tylko nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. Nadinterpretacją jest wobec tego twierdzenie, że w jego efekcie dookreślono także tryb i obowiązki organu w zakresie procedury głównej, w której dowód w postaci ekspertyzy miał dopiero posłużyć. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie art. 153 P.p.s.a. ze strony Sądu pierwszej instancji ma też właśnie taki wymiar, jak zasygnalizowano powyżej. Odnosi się do błędnego przyjęcia, że w wyroku z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 942/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie "wypowiedział się zarówno co do prawidłowości zastosowanego przez organy trybu postępowania - z art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, jak i konieczności ustalenia z jakich materiałów i w jaki sposób wykonane zostały sporne roboty, jakie powodują skutki dla działek sąsiednich i czy nie naruszają uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w zakresie ograniczenia dostępu do drogi publicznej". Naczelny Sąd Administracyjny z powyższym fragmentem się nie zgadza. W wyroku z dnia 9 października 2019 r. nie przesądzono o trybie postępowania głównego, które ma dotyczyć robót budowlanych na działce drogowej nr [...]. Przeciwnie, Sąd (II SA/Rz 942/19) odpierał właśnie zarzut R. Ł. , który wyrażał w skardze obawy, że postanowienie o nałożeniu obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej może pośrednio przesądzać tę kwestię. W reakcji Sąd wyjaśnił, że nie ma to znaczenia na etapie postanowienia dowodowego z art. 81c ust. 2 P.b. Wywodził: "Sam fakt wydania postanowienia [o nałożeniu obowiązku przedłożenia ekspertyzy] nie determinuje rodzaju procedury, w ramach której uzyskana tą drogą ekspertyza może być lub faktycznie będzie wykorzystana, nie determinuje również późniejszej legalizacji ewentualnej samowoli budowlane". "Na tle [powyższego] bezzasadne są podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące nieprawidłowego trybu postepowania tj. jak podnosi skarżący, że postępowanie powinno toczyć się w trybie 48-49 i 49b P.b., a nie na podstawie art 50 i 51 P.b., kwestii którego zgłoszenia ma dotyczyć ekspertyza". Podsumowując, Sąd w wyroku o sygn. akt II SA/Rz 942/19 wymienił wprawdzie potencjalne tryby postępowania co do spornych robót, lecz wypowiedź na była reakcją na zarzut R. L. i sprowadzała się do stwierdzenia, że kwestii tej nie precyzuje się na etapie postępowania dotyczącego nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy z art. 81a ust. 2 P.b. Jeśli natomiast chodzi o zakres dalszego badania sprawy, to stwierdzić należy, że i w tym zakresie Sąd pierwszej instancji w obecnie zaskarżonym wyroku wyprowadził zbyt daleko idące wnioski. Wprawdzie w jednym z ostatnich akapitów uzasadnienia wyroku z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 942/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazuje się na wachlarz czynności dowodowych organu, ale zostały one wymienione przez Sąd nie jako wskazania co do dalszego postępowania w sprawie głównej, ale jako argument przemawiający za przydatnością ekspertyzy. Jeszcze raz podkreślić należy, że wszystko powyższe nie mogło doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej Wojewody, gdyż – jak zaznaczono – mimo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyroku odpowiada prawu. Zasadne było bowiem z całą pewnością uchylenie decyzji obu instancji, gdyż postępowanie administracyjne powinno być powtórzone. Kontynuując rozważania oczywiście można zadać pytanie, jakie czynności i w jakim trybie organy nadzoru budowlanego powinny podjąć. Na to pytanie można odpowiedzieć przy okazji analizy nie pozbawionych racji, lecz także nie podważających sentencji zaskarżonego wyroku, zarzutów skargi kasacyjnej R. Ł. . W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy nadzoru budowlanego powinny ponownie prawnie ocenić charakter zrealizowanych robót i rozważyć rewizję przyjętego trybu postępowania. Z ustaleń poczynionych w toku postępowania zdaje się wynikać, że droga stanowiąca działkę nr [...], na odcinku wzdłuż działki nr [...] należącej do R. Ł. , przed 2008 r. była wyłącznie drogą gruntową, a w jej obrębie nie istniał żaden drogowy obiekt budowlany. Z twierdzeń skarżącego wynika, że mieliśmy do czynienia z drogą rozumianą jedynie jako ciąg komunikacyjny na gruncie. Z ustaleń organu wynika zarazem, że roboty budowlane przeprowadzone przez Gminę [...] w latach 2008-2009 przyniosły daleko idące zmiany faktyczne w obrębie działki drogowej – droga gminna nr [...] na odcinku wzdłuż działki nr [...] została utwardzona, ale też zmieniły się jej parametry. Grubość warstwy kruszywa okazała się znaczna i wynosi od kilkunastu do kilkudziesięciu centymetrów. Doszło przeto do zmian w ukształtowaniu terenu i geometrii drogi, które właśnie stały się zarzewiem sporu dotyczącego możliwości korzystania ze zjazdu z drogi przez R. Ł. . W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie R. Ł. ma rację, że w sprawie konieczne jest dokonanie przez organy nadzoru budowlanego ponownej oceny stanu faktycznego i oceny prawnej, czy przed 2008 r. można było twierdzić o istnieniu w obrębie działki nr [...] jakiegokolwiek obiektu budowlanego. Jeżeli odpowiedź ta byłaby negatywna, to roboty budowlane wykonane później, zważywszy na bezsprzeczną zmianę parametrów drogi (utwardzenie, znaczące podwyższenie), organ powinien potraktować jako budowę budowli drogowej, która może wymagać legalizacji w trybie art. 48-49 P.b. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że droga to nie sam ciąg komunikacyjny na gruncie, ale właśnie budowla usytuowana w pasie drogowym (zob. art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 645 z późn. zm., dalej "u.d.p."), budowa drogi to wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa (art. 4 pkt 17 u.d.p.), natomiast przebudowa drogi to wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych "istniejącej drogi", niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 u.d.p.). O przebudowie drogi można więc twierdzić, jeżeli wcześniej budowla drogowa w danym miejscu istniała. W tym miejscu warto przywołać stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3370/14 (orzeczenia.nsa.gov.pl), które Sąd w tym składzie aprobuje i które jest adekwatne do okoliczności niniejszej sprawy: "ustalenie, iż na działce [...] była droga gruntowa nie przesądza jeszcze o jej kwalifikacji jako obiektu budowlanego, czy [...] jedynie jako fragmentu gruntu (działki). Koniecznym bowiem pozostaje ustalenie, czy droga ta została wcześniej utwardzona. Utwardzenie drogi gruntowej gruzem (płytami betonowymi, tłuczniem, żużlem, żwirem) w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego [...]. Tym samym koniecznym było w sprawie przede wszystkim ustalenie, czy wykonane roboty budowlane stanowią zmianę rodzaju nawierzchni drogi, czy też jej [pierwsze] utwardzenie i dopiero kwalifikacja tego ustalenia jako przebudowy bądź budowy drogi". Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny – uznając, że zaskarżony wyrok w zakresie swej sentencji odpowiada prawu, a zawiera jedynie błędne uzasadnienie – orzekł o oddaleniu skarg kasacyjnych na podstawie art. 184 P.p.s.a. Prowadząc postępowanie na dalszym etapie organy nadzoru budowlanego zweryfikują na podstawie zebranego materiału dowodowego, ewentualnie uzupełnionego, czy roboty budowlane na spornym odcinku drogi stanowiącej działkę nr [...], wzdłuż działki nr [...], których efekt jest obecnie oceniany (istniejące utwardzenie, podwyższenie), nie stanowiły w istocie budowy drogi w miejscu ciągu komunikacyjnego na gruncie, nie mającego dotychczas cech budowli drogowej. Stosownie do ustaleń organy przeprowadzą procedurę we właściwym trybie. Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że zapoznał się z pismem procesowym pełnomocnika R. Ł. z dnia 8 grudnia 2023 r., który przedstawił dodatkową dokumentację dotyczącą spornej drogi jako dowód na okoliczność, że na odcinku wzdłuż jego działki nr [...] droga nie była przebudowywana, a realizowana od podstaw w miejscu drogi gruntowej. Przedłożone dokumenty potwierdzają potrzebę wnikliwego zbadania sprawy przez organy nadzoru budowlanego w zakresie opisanym powyżej.