III OSK 1450/24

SENTENCJA Dnia 21 listopada 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Obrony Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1133/23 w sprawie ze skargi J.J. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 kwietnia 2023 r. nr 8/23/CO MON w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1133/23, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J.J. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 kwietnia 2023 r. nr 8/23/CO MON w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Mazowieckiej Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w Warszawie z dnia 22 grudnia 2022 r. nr WSO-I.1331.7.2022 (pkt 1); zasądził od Ministra Obrony Narodowej na rzecz J.J. kwotę 200 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2). U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Pismem z dnia 28 czerwca 2022 r. J.J. zwrócił się do Mazowieckiej Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w Warszawie (dalej w skrócie: "MWKL") z wnioskiem o przekazanie – w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej w skrócie: "u.d.i.p.") – zbiorczego sprawozdania z kwalifikacji wojskowej przeprowadzonej na terenie województwa mazowieckiego, o którym mowa w § 15 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie komisji lekarskich orzekających o stopniu zdolności do czynnej służby wojskowej osób stawiających się do kwalifikacji wojskowej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 822, dalej w skrócie: "rozporządzenie"), za rok 2021; wszystkich orzeczeń, decyzji i postanowień MWKL wydanych w roku 2021, wraz z ewentualnymi poprzedzającymi je orzeczeniami, decyzjami i postanowieniami komisji lekarskich niższej instancji oraz ewentualnymi wyrokami sądów administracyjnych dotyczącymi przedmiotowych orzeczeń; informacji o kontrolach prowadzonych przez MWKL w roku 2021. MWKL w dniu 13 lipca 2022 r. przesłała wnioskodawcy odpowiedź, w której wskazała m.in., że orzeczenia komisji lekarskich nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 464/22 zobowiązał MWKL do rozpoznania wniosku J.J. z dnia 28 czerwca 2022 r. w zakresie tiret drugiego tego wniosku. Wobec powyższego, decyzją z dnia 22 grudnia 2022 r. nr WSO-I.1331.7.2022, na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), MWKL w składzie: Przewodniczący, członek Komisji i Sekretarz Komisji, odmówiła udostępnienia informacji publicznej w zakresie tiret drugiego wniosku J.J. z dnia 28 czerwca 2022 r. w części dotyczącej udostępnienia wszystkich orzeczeń MWKL wydanych w roku 2021. Następnie Minister Obrony Narodowej, na skutek odwołania strony, decyzją z dnia 7 kwietnia 2023 r. nr 8/23/CO MON, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 22 grudnia 2022 r. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J.J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który powołanym na wstępie wyrokiem stwierdził nieważność obu wydanych w sprawie decyzji. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że w okolicznościach tej sprawy nie ma wątpliwości, iż informacja, której udostępnienia odmówiono zaskarżoną decyzją, stanowi informację o sprawie publicznej, co zostało przesądzone w w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 464/22. Wojewódzkie komisje lekarskie dokonują bowiem kwalifikacji wojskowej, są organami drugiej instancji rozpatrującymi odwołania od orzeczeń powiatowych komisji lekarskich orzekających w sprawie kwalifikacji wojskowej, zaś Minister Obrony Narodowej sprawuje zwierzchni nadzór nad przeprowadzaniem kwalifikacji wojskowej. Wojewódzkie komisje lekarskie wykonują zadania publiczne, a ich działalność jest finansowana ze środków publicznych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji rację ma skarżący, że to Przewodniczący MWKL jest podmiotem właściwym do wydania decyzji MWKL o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z § 14 ust. 4 rozporządzenia, orzeczenia komisji lekarskiej podpisuje jej przewodniczący, członek komisji będący lekarzem oraz sekretarz komisji. Podkreślenia wymaga jednak, że treść w/w przepisu nie daje podstaw do stwierdzenia, iż decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej powinna być wydana i podpisana przez Komisję w składzie trzyosobowym. Wojewódzka komisja lekarska – jako organ kolegialny – jest właściwa do rozpatrywania spraw dotyczących kwalifikacji wojskowej. Decyzja tej Komisji o odmowie udostępnienia informacji publicznej nie stanowi natomiast orzeczenia o zdolności do pełnienia służby wojskowej, ani nie jest także orzeczeniem lekarskim wydawanym w zakresie kwalifikacji wojskowej, stąd też nie ma podstaw do wywodzenia, że rozstrzygnięcie w sprawie dotyczącej dostępu do informacji publicznej powinno być podpisane tak, jak orzeczenie o zdolności do służby wojskowej, a więc przez przewodniczącego, członka komisji będącego lekarzem oraz sekretarza komisji, na co wskazuje § 14 ust. 4 rozporządzenia. Zgodnie z § 4 rozporządzenia, w skład wojewódzkiej komisji lekarskiej wchodzi 2 lekarzy posiadających prawo wykonywania zawodu lekarza i tytuł specjalisty w podstawowej dziedzinie medycyny (w tym chorób wewnętrznych lub chirurgii ogólnej), spośród których wojewoda wyznacza przewodniczącego tej komisji, oraz sekretarz. Zaznaczyć należy, że w świetle § 13 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia do zadań lekarza – członka wojewódzkiej komisji lekarskiej należy przede wszystkim badanie stanu zdrowia osób. Do zadań sekretarza komisji lekarskiej należy zaś prowadzenie dokumentacji związanej z orzecznictwem komisji lekarskiej, prowadzenie listy obecności osób biorących udział w pracach komisji lekarskiej oraz doręczanie orzeczeń komisji lekarskiej osobom oraz właściwym wojskowym komendantom uzupełnień (§ 13 ust. 4 rozporządzenia). Ponadto § 14 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że wojewódzka komisja lekarska orzeka głosami obydwu lekarzy. W razie przeciwstawnych zdań decyduje głos przewodniczącego komisji lekarskiej. W ocenie WSA w Warszawie, z powyższego nie wynika rola orzecznicza sekretarza, a niezależnie od wszystkiego decyduje głos przewodniczącego. W tych okolicznościach, argumentacja organu, że decyzja MWKL o odmowie udostępnienia informacji publicznej powinna być podjęta i wydana w składzie właściwym dla orzeczenia o zdolności do pełnienia służby wojskowej, nie znajduje uzasadnienia. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia pracą komisji lekarskiej kieruje jej przewodniczący. Do zadań przewodniczącego komisji lekarskiej należy m.in. reprezentowanie komisji lekarskiej na zewnątrz (§ 13 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia). Skoro, zgodnie z w/w przepisami rozporządzenia, przewodniczący komisji lekarskiej kieruje pracą takiej komisji i reprezentuje ją na zewnątrz, to właśnie on jest uprawniony do wykonywania zadań, które nie są związane z rozstrzyganiem o zdolności do służby wojskowej, a spoczywają na komisji lekarskiej – jak na przykład rozpatrywanie wniosków o udostępnienie informacji publicznej. To przewodniczący jest zatem obowiązany do podejmowania w imieniu komisji lekarskiej działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Innymi słowy uznać należy, że uregulowane rozporządzeniem (na dzień wydania decyzji MWKL z dnia 22 grudnia 2022 r.) kwestie wydawania przez wojewódzkie komisje lekarskie orzeczeń i podpisywania ich przez 3-osobowy skład (przewodniczący, drugi lekarz i sekretarz) odnoszą się do orzeczeń komisji ustalających zdolność do służby wojskowej, a nie kwestii rozstrzygania o konstytucyjnym uprawnieniu dostępu do informacji. W ocenie Sądu pierwszej instancji, przepisy u.d.i.p. nie przyznają składom orzeczniczym wojewódzkich komisji lekarskich, orzekającym w indywidualnych sprawach dotyczących zdolności do służby wojskowej, kompetencji do rozpatrywania (załatwiania) skierowanych do tego podmiotu wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Kompetencja taka nie wynika także z innych przepisów. Skoro to Przewodniczący MWKL jest dysponentem informacji publicznej związanej z działalnością tej Komisji, to podmiotem właściwym do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, będącej w posiadaniu Komisji, jest zatem Przewodniczący MWKL. Kwestia udostępnienia lub odmowy udostępnienia informacji publicznej dotyczy bowiem reprezentacji podmiotu w sferze zewnętrznej. Wobec powyższego, WSA w Warszawie stwierdził, iż z uwagi na fakt, że decyzja MWKL z dnia 22 grudnia 2022 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej została wydana w składzie trzyosobowym (a zatem przez organ rozpatrujący odwołania od orzeczenia powiatowej komisji lekarskiej), a nie organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to w konsekwencji zaszła podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji. Z kolei Minister Obrony Narodowej, utrzymując w mocy decyzję wydaną z rażącym naruszeniem prawa, naruszył w sposób rażący art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji dodał, że w związku ze stwierdzeniem nieważności obu w/w decyzji za przedwczesne uznać należało odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Obrony Narodowej. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 13 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwie zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji w stanie faktycznym, w którym przepis ten nie powinien być zastosowany, co skutkowało stwierdzeniem nieważności wydanych w sprawie decyzji, podczas gdy w świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepis § 14 ust. 4 rozporządzenia; 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., polegające na zastosowaniu tych przepisów, podczas gdy nie było podstaw do ich zastosowania, bowiem nie zachodziła żadna z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w przypadku niezastosowania w/w przepisów Sąd pierwszej instancji dokonałby merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. J.J. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie zmierza do podważenia oceny Sądu pierwszej instancji, który przyjął, że kompetencję do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej posiada wyłącznie Przewodniczący WMKL, a nie WMKL w składzie trzyosobowym (przewodniczący, członek Komisji będący lekarzem oraz sekretarz), w jakim to składzie wydaje decyzje w sprawach dotyczących kwalifikacji wojskowej. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku. Zgodnie z § 14 ust. 4 rozporządzenia, orzeczenia komisji lekarskiej podpisuje jej przewodniczący, członek komisji będący lekarzem oraz sekretarz komisji. Przepis ten, tj. orzekanie w składzie trzyosobowym, dotyczy jednak wyłącznie orzekania w sprawach dotyczących kwalifikacji wojskowej, a więc wydawania orzeczeń w przedmiocie zdolności do pełnienia służby wojskowej. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie organu, przepis § 14 ust. 4 rozporządzenia nie stanowi podstawy do orzekania w sprawach dostępu do informacji publicznej. Udostępnienie informacji publicznej – jako czynność materialno-techniczna – odbywa się poza postępowaniem administracyjnym, w ramach którego wojewódzka komisja lekarska realizuje swoje kompetencje orzecznicze co do stwierdzania zdolności do czynnej służby wojskowej osób stawiających się do kwalifikacji wojskowej. Na tym etapie wojewódzką komisję lekarską reprezentuje jej przewodniczący, zgodnie z przyjętą funkcją wewnątrzustrojową (§ 13 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia) i to przewodniczący komisji jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Podkreślenia wymaga także, że to właśnie przewodniczący wojewódzkiej komisji lekarskiej jest dysponentem informacji publicznej związanej z działalnością tej komisji. Z kolei wystąpienie podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. nie powoduje konwersji właściwości do rozpoznania wniosku dostępowego z przewodniczącego wojewódzkiej komisji lekarskiej na skład orzekający tej komisji. W istocie prowadziłoby to zmiany sposobu reprezentacji komisji w zależności od pozytywnego, bądź negatywnego, kierunku załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Systemowo byłoby to zatem rozwiązanie oczywiście wadliwe. W rezultacie należy stanąć na stanowisku, że te same przepisy, które uprawniają przewodniczącego wojewódzkiej komisji lekarskiej do zewnętrznej reprezentacji tej komisji, w ramach której udostępnia informację publiczną, są podstawą przypisania mu kompetencji do wydania decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zauważyć również należy, iż twierdzenie, że kompetencję do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej posiada skład orzekający komisji, musiałoby oznaczać, że skład ten jest związany stanowiskiem przewodniczącego co do konieczności podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, kwestia udostępnienia lub odmowy udostępnienia informacji publicznej dotyczy reprezentacji wojewódzkiej komisji lekarskiej w sferze zewnętrznej, co należy do kompetencji przewodniczącego tej komisji. Wobec powyższych rozważań, zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. § 13 ust. 2 pkt 3 i § 14 ust. 4 rozporządzenia, należało uznać za niezasadny. Z powyższych względów nietrafny jest również zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. Skoro, jak już wskazano, decyzję z dnia 22 grudnia 2022 r. nr WSO-I.1331.7.2022. o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydała MWKL w składzie trzyosobowym, nie będąc organem właściwym do jej wydania, ponieważ organem właściwym był Przewodniczący MWKL, to było to równoznaczne z wydaniem w/w decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, a zatem zaistniała podstawa do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Wydanie decyzji na podstawie art. 16 u.d.i.p. wiąże się bowiem z kompetencją do udostępnienia informacji publicznej, która to kompetencja przypisana jest Przewodniczącemu MWKL, jako związana z reprezentacją MWKL na zewnątrz. Z kolei Minister Obrony Narodowej, utrzymując w mocy decyzję z dnia 22 grudnia 2022 r., naruszył w sposób rażący art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 7 kwietnia 2023 r. nr 8/23/CO MON w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.