II OSK 1626/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 208/23 w sprawie ze skargi L. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w J. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2019 r., nr [...] w przedmiocie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy N. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od L. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w J. na rzecz Miasta Kraków kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 208/23, oddalił skargę L. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w J. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2019 r., nr [...] w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy N. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na www. uchwałę w części dotyczącej § 10 pkt 1 i 2, zgodnie z którym: "Właściciele, zarządcy nieruchomości, użytkownicy obiektów i elementów zagospodarowania przestrzeni, położonych na terenie Parku, zobowiązani są do dostosowania się do przepisów niniejszej uchwały w terminie 6 miesięcy od daty wejścia jej w życie, poprzez: 1) demontaż obiektów, o których mowa w niniejszej uchwale, zlokalizowanych niezgodnie z jej postanowieniami; 2) dokonanie zmiany formy tablic reklamowych, urządzeń reklamowych i innych elementów zagospodarowania przestrzeni, o których mowa w niniejszej uchwale.". Zaskarżonej uchwale zarzucono: – naruszenie prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 2 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2067 z poźn. zm., dalej: "u.o.z.") przez jego niewłaściwe zastosowanie; – naruszenie art. 21 i 22 oraz 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") przez ich niezastosowanie. Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności wymienionych przepisów uchwały oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że na terenie ujętym w uchwale funkcjonuje w pełni legalnie i zgodnie z przepisami, po pozyskaniu wszelkich niezbędnych decyzji administracyjnych i zezwoleń, obiekt L. Obiekt ten rozpoczął funkcjonowanie przed dniem wejścia w życie uchwały. Każdy z obiektów L. posiada szyldy i elementy reklamowe charakterystyczne dla tej marki we wszystkich krajach, w których obecne są pawilony handlowe spółki. Elementy te są niezgodne z przepisami uchwały i zdaniem Urzędu Miasta Krakowa, jednostki odpowiedzialnej za wdrożenie uchwały, jak również Straży Miejskiej, powinny zostać usunięte, bądź wymienione, co rodzi dla skarżącej bardzo negatywne i dotkliwe skutki. Pismami z 28 stycznia 2022 r. oraz 23 marca 2022 r. Urząd Miasta Krakowa Wydział Kultury i Dziedzictwa Narodowego wezwał skarżącą do usunięcia szeregu elementów reklamowych funkcjonujących na terenie obiektu handlowego spółki, pouczając, że obecne działania skarżącej stanowią wykroczenie i będą karane mandatami karnymi na podstawie art. 112 u.o.z. Zaskarżona uchwała reguluje między innymi kwestie dotyczące elementów zagospodarowania przestrzeni, między innymi reklam, tablic i urządzeń i ogłoszeń reklamowych, które są stosowane na terenie obiektów handlowych skarżącej. Według skarżącej przepisy uchwały, tj. § 10 nakładają na spółkę obowiązki, które polegają na aktywnym działaniu. Obowiązków tego rodzaju akty prawa miejscowego nakładać nie mogą, tak więc kwestionowane przepisy uchwały należy uznać za niezgodne z art. 16 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 1 u.o.z. Wskazano, że rozwiązania przyjęte w uchwale drastycznie ograniczają możliwość wykonywania przysługującego skarżącej prawa własności, jak również utrudniają prowadzoną legalnie działalność gospodarczą. Ustalenia uchwały pozostają nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi, w szczególności dotyczącymi ochrony prawa własności (art. 21 i 64 Konstytucji RP) oraz swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). Adaptacja pawilonu skarżącej do warunków określonych w uchwale będzie wiązała się ze sporymi nakładami finansowymi, jak również utratą możliwości posługiwania się własnym charakterystycznym szyldem co wiąże się z możliwością wprowadzenia w błąd klientów przyzwyczajonych do charakterystycznego oznakowania pawilonów spółki. Podkreślono, że obiekt skarżącej jest zlokalizowany na obrzeżach Parku Kulturowego, w bezpośrednim sąsiedztwie osiedla bloków wielorodzinnych z lat osiemdziesiątych, a w jego pobliżu nie ma żadnych istotnych zabytków nieruchomych ani innych elementów charakterystycznych historycznie czy kulturowo (jedynym starszym obiektem w okolicy jest zaniedbany budynek Muzeum N., który nie upiększa otoczenia). W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa reprezentowana przez Prezydenta Miasta Krakowa wniosła o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi wskazano, że skarżąca nie wykazała prawa do skorzystania ze środka prawnego przewidzianego w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.). Zdaniem organu skarżąca nie udowodniła, że przysługuje jej tytuł własności do nieruchomości, na której ww. obiekt jest zlokalizowany. Nieruchomość ta stanowi własność Gminy Miejskiej Kraków, w użytkowaniu wieczystym L.1 sp. z o.o. sp.k. Wnioskując z kolei o oddalenie skargi organ podkreślił, że N. stanowi unikatowe dziedzictwo kultury polskiej, europejskiej i światowej. Park kulturowy służy ochronie krajobrazu kulturowego oraz zachowaniu wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Jednym z aspektów wpływających na sferę postrzegania krajobrazu kulturowego jest chaos reklamowy, nadmiar reklam w przestrzeni publicznej, dominujący w niej i deprecjonujący ją. Postanowieniem z dnia 9 września 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę. Sąd wskazał, że skoro skarżąca legitymuje się wyłącznie prawem obligacyjnym do nieruchomości, to nie może zostać naruszone jej prawo własności (prawo rzeczowe). Postanowieniem z dnia 8 lutego 2023 r., sygn. II OSK 2843/22, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. NSA zwrócił uwagę, że skarżąca odwołała się do swojego uprawnienia związanego z elementami reklamowymi, których źródłem były wszystkie niezbędne decyzje administracyjne i zezwolenia, zgodnie z którymi obiekt (sklep) rozpoczął funkcjonowanie przed dniem wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Skarżąca wykazała jakie przysługujące jej uprawnienie zostało naruszone zaskarżoną uchwałą, a zgodnie z zakresem zaskarżonej uchwały, stosowne obowiązki dostosowawcze skierowano nie tylko do "właścicieli". W ocenie NSA nie można pominąć, że zaskarżona uchwała nie została skierowana tylko do podmiotów będących właścicielami. Uchwała została także skierowana do zarządców nieruchomości, użytkowników obiektów i elementów zagospodarowania przestrzeni, a więc jej treść dotyczy m.in. podmiotu prowadzącego działalność handlową pod własną firmą i na własny rachunek w określonym miejscu. To zaś z reguły wiąże się z umieszczeniem na obiekcie, czy nieruchomości własnych elementów reklamowych. Użyte w zaskarżonej uchwale pojęcia "zarządca nieruchomości", czy "użytkownik obiektu i elementów zagospodarowania przestrzeni" mogą bowiem być szeroko rozumiane, ponieważ zaskarżona uchwała nie definiuje tych pojęć, jak i nie zawiera żadnego odniesienia w tym zakresie do innych przepisów prawa. Taką też ocenę może potwierdzać wskazywana w sprawie okoliczność kierowania do skarżącej przez Straż Miejską stosownych wezwań związanych z obowiązkami wynikającymi z zaskarżonej uchwały, pod rygorem zastosowania art. 112 u.o.z. Ponadto, jak wskazał NSA, powoływanie się na ochronę prawa własności, czy też przysługiwanie prawa własności nie jest wyłącznie tożsame z prawem do nieruchomości (prawem do gruntu), ponieważ "własność" w ujęciu konstytucyjnym jest pojęciem szerszym – to ogół praw majątkowych, a w tym pojęciu mieszczą się składniki majątkowe właściciela firmy, np. prowadzącego działalność handlową, z którą to działalnością związany jest znak firmowy i możliwość jego ekspozycji za pomocą szyldów, banerów reklamowych etc. W tym zakresie zaskarżona uchwała posługuje się ogólnym pojęciem "właściciela", nie wskazując jakiego konkretnie. Zdaniem NSA zasadniczo dla wyniku sprawy ma znaczenie uprawnienie skarżącej do umieszczania na terenie nieruchomości elementów reklamowych i możliwość kierowania do skarżącej stosownych obowiązków na podstawie § 10 pkt 1 i 2 uchwały, nawet jeżeli kto inny jest właścicielem nieruchomości. W wyniku przywołanego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W ocenie Sądu stanowisko skarżącej, jakoby w uchwale o utworzeniu parku kulturowego nie można było w ogóle nakładać obowiązków, jest zbyt daleko idące i nie dotyczy sytuacji, o jakiej mowa w niniejszej sprawie. Jeśli w uchwale ustanowiono obowiązki polegające na przestrzeganiu określonych zakazów i nakazów, to mieszczą się one w zakresie wynikającym z art. 16 ust. 2 w związku z art. 17 ust. 1 u.o.z. Sąd zaznaczył, że jeżeli w § 8 uchwały znajdują się określone zakazy i ograniczenia w zakresie sytuowania reklam w parku kulturowym, to zobowiązanie podmiotów, w tym skarżącej spółki do dostosowania się do tych ograniczeń jest całkowicie proporcjonalne do celów ochrony, a więc przestrzeni ukształtowanej historycznie, w której wspomniane reklamy w ogóle nie funkcjonowały, a na które teraz jest dozwolenie, ale w określonych w uchwale granicach. Bez nałożenia wskazanych w uchwale zakazów i ograniczeń, generujących wspomniane już obowiązki, utworzenie parku kulturowego polegającego na ochronie historycznej przestrzeni traci sens. W dalszej kolejności Sąd wskazał, że konstytucyjna zasada równości jest zachowana, jeżeli adresaci norm prawnych znajdują się w różnych sytuacjach i adekwatnie do tych sytuacji stanowione są regulacje prawne. Równość wymaga, by osoby znajdujące się w takiej samej sytuacji traktować tak samo, a osoby znajdujące się w odmiennej sytuacji – odmiennie. Równość w prawie wymaga, by przepisy prawne ujmowały prawa i obowiązki jednostki w sposób wolny od dyskryminacji oraz bez wprowadzania nieuzasadnionych przywilejów. Skoro zatem uchwała wprowadza pewne ograniczenia i zakazy dotyczące między innymi reklam, to oznacza, że wszystkie podmioty muszą się do tego dostosować. Sąd podniósł też, że § 8 ust. 1 pkt 2 i 6 uchwały dopuszcza szyld na elewacji budynku oraz że poza ograniczeniem do 1 szyldu na elewacji, działalność gospodarcza skarżącej spółki nie doznaje przez uchwałę innych ograniczeń. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego L. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w J., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."): – naruszenie prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 u.o.z. w zw. z § 10 uchwały przez ich błędną wykładnię; – naruszenie art. 21 ust. 1 i 64 ust. 3, 22 oraz 31 ust. 3 Konstytucji RP przez ich niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie). Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie na rzecz wnoszącego zażalenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie poniosła między innymi, że Sąd badając legalność zaskarżonej uchwały, przede wszystkim winien rozważyć, czy ustanowione tą uchwałą zakazy i ograniczenia są zgodne z prawem. Ocena Sądu powinna polegać na zbadaniu, czy ustanowione zakazy i ograniczenia mają podstawę w art. 17 ust. 1 u.o.z. Ponadto, powinna obejmować sprawdzenie, czy narusza takie konstytucyjnie chronione prawa, jak swoboda działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i prawo własności (art. 21 ust. 1 i 64 Konstytucji RP) te zakazy i ograniczenia pozostają w odpowiedniej proporcji do chronionych wartości (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W końcu, konieczna jest ocena przepisów zaskarżonej uchwały zawierającej zakazy i ograniczenia, z punktu widzenia zasady państwa prawnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Kraków, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona zakwestionowała zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Skarżąca kasacyjnie, zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 16 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 u.o.z. w zw. z § 10 uchwały, przyjmuje że art. 17 ust. 1 u.o.z. nie daje podstaw organowi stanowiącemu gminy do nakładania obowiązków w uchwale ustanawiającej park kulturowy, albowiem w przepisie tym jest mowa jedynie o zakazach i ograniczeniach. Otóż należy w tym miejscu wyjaśnić, że zarówno zakazy jak ograniczenia stanowią źródło obowiązków. Obowiązek w prawie jest rozumiany jako nakaz (obowiązek czynny) bądź zakaz (obowiązek bierny) określonego w normie prawnej zachowania się. Zatem zakaz lokalizacji tablic i urządzeń reklamowych oraz umieszczania szyldów poza przypadkami określonymi w § 8 zaskarżonej uchwały sprowadza się zarówno do obowiązku powstrzymania się od lokalizacji tablic i urządzeń reklamowych oraz umieszczania szyldów o parametrach i w miejscach zabronionych przez § 8 zaskarżonej uchwały, jak również do obowiązku doprowadzenia do stanu określonego w tym przepisie w odniesieniu do zainstalowanych tablic i urządzeń reklamowych oraz umieszczonych szyldów, przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały. Powyższe stanowisko jest zbieżne z przywołanym przez Sąd I instancji wyrokiem NSA z dnia 5 września 2019 r., sygn. akt II OSK 1803/19, (LEX nr 2778792), w którym uznano, że park kulturowy jest formą ochrony zabytków o charakterze konserwatorskim, co oznacza że uchwała ustanawiająca taki park nie może wprowadzać obowiązków podejmowania działań mających na celu odtwarzanie czy też przywrócenie objętych ochroną wartości kulturowych. Natomiast właśnie z charakteru tej formy ochrony zabytków wynika konieczność ustanowienia niezbędnych zakazów i ograniczeń (służących ochronie określonych w tej uchwale wartości kulturowych), których realizacja sprowadza się do obowiązku ich przestrzegania. Z tych też względów przytoczony powyżej zarzut nie mógł zostać uwzględniony. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 i 64 ust. 3, 22 oraz 31 ust. 3 Konstytucji RP przez ich niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie). Zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP: "Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia". Z kolei w myśl art. 64 ust. 3 Konstytucji RP: "Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności." Należy zatem przyjąć, że własność i wynikające z niej prawa podmiotowe nie mają charakteru absolutnego i doznają ograniczeń. Granice ingerencji w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym także własności, zostały wytyczone konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Odnosząc przytoczone regulacje konstytucyjne do wskazanych przepisów zaskarżonej uchwały należy podzielić dokonaną przez Sąd I instancji ocenę, z której wynika, że zakazy i ograniczenia, zawarte w przepisach zakwestionowanych przez skarżącą kasacyjnie, mieszczą się w granicach zasady proporcjonalności. § 8 ust. 1 pkt 2 i 6 zaskarżonej uchwały dopuszcza bowiem umieszczenie szyldów na budynkach na warunkach określonych w tym paragrafie. Wypada także zauważyć, że wprowadzone ograniczenia w zakresie umieszczania szyldów oraz zakaz lokalizacji tablic reklamowych i urządzeń reklamowych poza wyjątkami wskazanymi w § 8 ust. 1 zaskarżonej uchwały, nie prowadzą do pozbawienia własności, chociaż – czego nie można pominąć – powodują ograniczenia w zakresie korzystania z niej, w tym przypadku w zakresie eksponowania wyżej wymienionych urządzeń w przestrzeni objętej przepisami uchwały. Inną rzeczą jest kwestia ewentualnych roszczeń wynikających z dostosowania obiektów i elementów zagospodarowania przestrzeni, w przypadku gdy stan dotychczasowy był konsekwencją realizacji udzielonych uprawnień. Kwestia ta pozostaje jednak poza granicami skargi kasacyjnej, które zostały wyznaczone przyjętymi w niej podstawami, określającymi rodzaj naruszenia prawa oraz jego zakres. Należało również podzielić stanowisko Sądu I instancji w odniesieniu do zarzutu naruszenia kwestionowanymi przepisami zaskarżonej uchwały art. 22 Konstytucji RP, zgodnie z którym: "Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny." Ograniczenia w zakresie ekspozycji szyldów i liczby tych szyldów umieszczanych na budynku oraz zakazy lokalizacji tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, wprowadzone w celu ochrony krajobrazu kulturowego, stanowiącej desygnat ważnego interesu publicznego, nie przekraczają granic proporcjonalności (por. wyroki NSA z: 19.02.2020 r., II OSK 932/18, LEX nr 3022271; 17.09.2021 r., II OSK 3735/18, LEX nr 3248639 oraz 5.10.2021 r., II OSK 207/21, LEX nr 3319519). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.