II SA/Ke 569/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce-Wschód w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Bieliny z dnia 23 marca 2023 r. nr LIII/419/23 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność § 3 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały. UZASADNIENIE Rada Gminy Bieliny uchwałą z dnia 23 marca 2023 r. nr LIII/419/23, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 40), dalej zwanej "u.s.g." oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2022 r. poz. 572), dalej zwanej "u.o.z.", w § 1 uchwały przyjęła "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Bieliny w 2023 r." w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze, domagając się stwierdzenia nieważności powyższej uchwały w zakresie § 3 ust. 2 załącznika do uchwały, Prokurator Rejonowy Kielce-Wschód w Kielcach, uchwale tej zarzucił istotne naruszenie art. 11a ust. 1 u.o.z. polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej dla ustanowienia aktu prawa miejscowego poprzez wskazanie w zakresie § 3 ust. 2 załącznika do uchwały, że w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt odpowiednia usługa weterynaryjna zostanie wykonana po otrzymaniu zgłoszenia od Policji, z Urzędu Gminy Bieliny lub odpowiednich służb ratowniczych w przypadku, gdy nie będzie możliwe ustalenie właściciela zwierzęcia biorącego udział w zdarzeniu drogowym. W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że ratio legis art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. jest takie, aby każde poszkodowane zwierzę znalazło natychmiastową pomoc lekarską bez zwłoki wynikającej np. z poszukiwania właściciela. Przepis ten nakłada obowiązek zapewnienia całodobowej usługi weterynaryjnej zwierzętom, nie zaś tylko zwierzętom bezdomnym. Ponadto brak jest uzasadnienia dla ograniczenia obowiązku gminy poprzez wskazanie sposobu zgłoszenia takiego zdarzenia oraz wskazanie wymogu ustalenia właściciela zwierzęcia biorącego udział w zdarzeniu drogowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że z treści zaskarżonego zapisu wynika zobowiązanie do obciążenia właściciela zwierzęcia gospodarskiego kosztami zapewnienia opieki nad tym zwierzęciem, gdyż przepisy u.o.z. oraz przepisy ustawy o finansach publicznych nie przewidują możliwości wydatkowania środków publicznych na zwierzęta stanowiące własność innych podmiotów. Ponadto w art.11a w zakresie zdania wstępnego została dokonana zmiana przez art. 1 pkt.2 lit. a ustawy z dnia 15 listopada 2016 r. (Dz.U. z 2016r. poz.2102), która weszła w życie 6 stycznia 2017r. i miała zastosowanie przy wydawaniu zaskarżonej uchwały. Zmiana ta polegała na dodaniu do wyliczenia zwrotu "w szczególności", co świadczy o tym, że katalog elementów, jakie ma zawierać art.11a u.o.z. nie jest zamknięty. Artykuł 11a ust. 2 otrzymał brzmienie: "Program, o którym mowa w ust. 1 obejmuje w szczególności:", co pozwala na umieszczenie w Programie treści, zdaniem organu, niezbędnych do należytego wykonania zadania własnego gminy i uelastycznienie sposobu realizacji zadania własnego przez gminę. Oznacza to, że § 3 ust. 2 Programu znajduje oparcie w nowym brzmieniu art.11a ust. 2. Tym samym zarzut skargi dotyczący wyjścia rady gminy w tym zakresie poza granice ustawowego upoważnienia jest chybiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Podstawą materialnoprawną podjęcia zaskarżonej uchwały były przepisy zawarte w art. 11a u.o.z. Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W myśl art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zarzut skargi dotyczący przekroczenia ustawowego upoważnienia w § 3 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały zasługiwał na uwzględnienie. W § 3 ust. 1 tego zapisu wskazano konkretny podmiot zapewniający całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, natomiast w zaskarżonym § 3 ust. 2 postanowiono, że odpowiednia usługa weterynaryjna zostanie wykonana po otrzymaniu zgłoszenia od Policji, z Urzędu Gminy Bieliny lub odpowiednich służb ratowniczych w przypadku, gdy nie będzie możliwe ustalenie właściciela zwierzęcia biorącego udział w zdarzeniu drogowym. Należy stwierdzić, że zaskarżony zapis nie zawiera prawidłowych uregulowań w przedmiocie zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Z treści tego zapisu można bowiem wysnuć wniosek, że Rada opiekę tę ograniczyła tylko do zwierząt, których właściciela nie można ustalić, co oznacza, że pomocy takiej nie otrzyma przykładowo zwierzę podróżujące z właścicielem, lub zwierzęta domowe czy gospodarskie, które uciekły, albo zabłąkały się, a których właściciel jest znany. Trzeba podkreślić, że kompetencja do takiego ograniczenia nie wynika z art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. Przepis ten odnosi do wszystkich zwierząt, w tym również do zwierząt, których właściciela da się ustalić. Zdaniem sądu ratio legis tego przepisu jest takie, aby każde poszkodowane zwierzę znalazło natychmiastową pomoc lekarską (np. jak wyżej wspomniano zwierzę, podróżujące z właścicielem, który, w wyniku wypadku drogowego, trafił do szpitala). Zasadnym jest zaznaczenie, że zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. Rada obowiązana jest do uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, a zatem celem programu jest nie tylko zapewnienie opieki zwierzętom bezdomnym, ale również zapobieganie bezdomności zwierząt. Tym samym, skoro ustawodawca w art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. nie określił wprost, że zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt ma dotyczyć wyłącznie zwierząt, których właściciela da się ustalić, Rada nie jest uprawniona do dokonania takiego zawężenia. Rada nie ma również kompetencji do ograniczenia obowiązku zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, tylko do przypadków, gdy zdarzenie takie zostanie zgłoszone przez wskazane w zaskarżonym zapisie podmioty. Konkludując, Rada w nieprawidłowy sposób zrealizowała normę kompetencyjną z art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. co oznacza, że zaskarżony zapis załącznika do uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem prawa. Odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę należy podnieść, że w art. 11a ust. 2 i ust. 5 u.o.z. ustawodawca enumeratywnie wskazał zakres regulacji, która winna być unormowana w programie. Rada gminy w tym przypadku nie ma więc możliwości odstąpienia od uregulowania spraw, które powinny być określone w programie, lecz zobowiązana jest do określenia w nim wszystkich wskazanych w delegacji ustawowej elementów. Natomiast w żadnym razie ze sformułowania "program obejmuje w szczególności" (art. 11a ust. 2 u.o.z.), nie można, jak twierdzi organ, wyprowadzać wniosku o kompetencji do umieszczenia w programie "treści niezbędnych do należytego wykonania zadania własnego gminy i uelastycznienie sposobu realizacji zadania własnego przez gminę". Ponadto, niezrozumiałe jest twierdzenie organu, że z treści zaskarżonego zapisu wynika "zobowiązanie do obciążenia właściciela zwierzęcia gospodarskiego kosztami zapewnienia opieki nad tym zwierzęciem", skoro zapis ten dotyczy kwestii związanych z zapewnieniem całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 3 ust. 2. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.