II OSK 44/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 822/16 w sprawie ze skargi R. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 29 kwietnia 2016 r. nr ... w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 13 października 2016 r. sygn. II SA/Ol 822/16 oddalił skargę R. Z. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z ... r. nr ... utrzymująca w mocy decyzję tego organu z ... r. nr ..., stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza J. z dnia ... r. Nr ... o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowo-socjalnego na działce nr ..., obręb ... miasto J. Jak stwierdził Sąd I instancji słusznie Kolegium uznało, że ww. decyzja o warunkach zabudowy rażąco narusza prawo, ponieważ została wydana dla terenu objętego planem miejscowym. Wskazano na postanowienia art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199, dalej upzp), z których wynika, że ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji wymagane jest dla zmiany zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Natomiast w rozpatrywanej sprawie, działka nr ..., której dotyczy decyzja nr ... Burmistrza J. położona jest w granicach rysunku planu na terenie oznaczonym symbolem 16MU, co oznacza przeznaczenie terenu na cele zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Wynika to z załączonego do akt sprawy uwierzytelnionego wypisu uchwały. W rozpatrywanej sprawie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, wynikająca z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej Kpa). Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie następujących przepisów postępowania.: 1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej Ppsa) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 3, art. 135 Ppsa i art. 151 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa oraz w zw. z art. 138 §1 pkt 2 Kpa poprzez nie wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji SKO w O. utrzymującej w mocy wadliwą decyzję stwierdzającą nieważność decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w oparciu o przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, podczas gdy ww. decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie została wydana w warunkach rażącego naruszenia prawa, wobec czego wadliwa decyzja administracyjna, jak i decyzja ją poprzedzająca winny zostać uchylone, a postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej winno zostać umorzone; 2) art. 1 § 1 i § 2 Pusa oraz art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 3 Ppsa, art. 135 Ppsa i art. 151 Ppsa w zw. z art. 8 Kpa, art. 16 Kpa i art. 7 Kpa oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, poprzez niewyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji SKO utrzymującej w mocy wadliwą decyzję stwierdzającą nieważność decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, które to decyzje wydane zostały w warunkach naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz ich kultury prawnej oraz naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznych jak również przy całkowitym pominięciu słusznego interesu inwestora, które to uchybienia nie tylko mogły, ale z pewnością miały istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i uchylenie ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. w całości oraz umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności, jak i o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 130; dalej Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. Po pierwsze należy wskazać, że w żaden sposób w skardze kasacyjnej nie zostało podważone zarzutem naruszenie prawa materialnego dokonanie przez Sąd I instancji wykładni art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w powiązaniu z przepisem prawa materialnego tj. art. 59 ust. 1 upzp, dlatego też bezprzedmiotowe jest rozważanie tej kwestii w ramach zarzutu naruszenia prawa procesowego. Powołane w ramach pierwszego z zarzutów naruszenia przepisów postępowania ogólne przepisy procesowe w żaden sposób nie warunkują bowiem tego czy w określonym stanie faktycznym decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. Odnosząc się do drugiego z zarzutów, który też jest całkowicie nieuzasadniony, wyjaśnić należy, że jak wskazuje NSA w sowim orzecznctwie o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z 22 października 2018 r. sygn. I OSK 1279/18). Jak wskazał w sposób przekonujący Sąd I instancji, w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z oczywistością naruszenia art. 59 ust. 1 upzpz, Niekaceptowalne społecznie jest również dopuszczenie zabudowy w oderwaniu od bezwzględnie obowiązujących norm prawa miejscowego, które łamie, w sposób niekaceptowalny w demokratycznym państwie prawa, wydawanie decyzji ignorujących obowiązujący przepis prawa miejscowego (plan miejsocwy) wyznaczający zasady kształtowania ładu przestrzennego w danej gminie. W żaden sposób zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz ich kultury prawnej oraz naruszenia zasady trwałości decyzji nie stanowią negatywnej przesłanki dla stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Powołane w skardze kasacyjnej przepisy jak art. 8 Kpa, art. 16 Kpa i art. 7 Kpa w żaden sposób nie wpływają na zdefiniowanie pojęcia rażącego naruszenia prawa. Kwestia skutków ekonomicznych dla skarżącego jakie wywołuje zrealizowana zabudowa nie ma żadnego związku ze sprawą legalności warunków zabudowy, te kwestie mają bowiem związek z samym procesem budowlanym, a nie udzieleniem zgody lokalizacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.