II GW 128/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 29 września 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Zarządem Województwa Łódzkiego a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wydania oświadczenia o możliwości połączenia działki postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Wnioskiem z [...] września 2023 r. Zarząd Województwa Łódzkiego (dalej zwany "ZWŁ"), na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej zwanej "p.p.s.a."), wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy ZWŁ a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad (dalej zwanym "GDDKiA"), w sprawie rozpatrzenia wniosku dotyczącego wydania oświadczenia o możliwości połączenia działki o nr ewid. [...], położonej w m. S., gmina S. z drogą publiczną, w oparciu o zapisy ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 645; dalej zwanej "u.d.p."). W uzasadnieniu wniosku zaznaczono, że pismem z [...] sierpnia 2023 r., w oparciu o art. 65 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej zwanej "k.p.a."), GDDKiA przekazała do Zarządu Dróg Wojewódzkich w Łodzi jako do organu właściwego wniosek inwestora robót, tj. F. Spółka z ograniczona odpowiedzialnością z siedzibą w C., ul. [...], dotyczący wydania oświadczenia o możliwości połączenia działki o nr ewid. [...], położonej w m. S., gmina S. z drogą publiczną. Planowana inwestycja ma być usytuowana w granicach działki oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ewid. [...] obręb [...], w pasie drogowym drogi krajowej Nr 71 na odcinku pomiędzy skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 91 w Zgierzu a skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 14 w Strykowie. Jak wynika z ww. pisma przekazującego, przedmiotowy odcinek drogi utracił kategorię drogi krajowej i uzyskał kategorię drogi wojewódzkiej, w związku z dopuszczeniem do ruchu odcinka B drogi ekspresowej S14, zrealizowanego w ramach zadania pn. "Projekt i budowa drogi ekspresowej S14 Zachodniej Obwodnicy Łodzi Zad. B. - Odcinek II węzeł Łódź Teofilów (bez węzła) - DK 91 w m. Słowik". ZWŁ w uzasadnieniu wniosku stwierdził dalej, że działka objęta wnioskiem dotyczącym wydania oświadczenia o możliwości połączenia działki o nr ewid. [...], położonej w m. S., gmina S. z drogą publiczną położona jest w pasie drogi będącej bezspornie drogą publiczną, a do 14 lipca 2023 r. bezspornie drogą krajową Nr 71. W ocenie ZWŁ, skutkiem oddania do użytkowania odcinka drogi ekspresowej S14 nie jest zastąpienie drogi krajowej Nr 71 na odcinku pomiędzy skrzyżowaniem z DK 14 w gminie Stryków a skrzyżowaniem z DK 91 w Zgierzu, którego to odcinka dotyczy wniosek dotyczący wydania oświadczenia o możliwości połączenia działki o nr ewid. [...], położonej w m. S., gmina S. z drogą publiczną. Skoro zatem przedmiotowy odcinek drogi nie został zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi ekspresowej, nie utracił on kategorii drogi krajowej i nie zyskał kategorii drogi wojewódzkiej. Tym samym organem właściwym do rozpatrzenia wniosku dotyczącego wydania oświadczenia o możliwości połączenia działki z drogą publiczną jest GDDKiA jako zarządca drogi właściwy dla drogi krajowej. ZWŁ wskazał dalej, że zgodnie z wykładnią art. 10 ust. 5 u.d.p. zaistnienie skutku prawnego będącego konsekwencją zastąpienia jednej drogi przez drugą wymaga, aby nowo wybudowany odcinek drogi znajdował się w określonej relacji przestrzennej względem odcinka drogi, który zastępuje. Odcinki dróg powinny przebiegać względem siebie równolegle. Wyjaśnił, że oddany do użytkowania w lipcu 2023 r. odcinek drogi ekspresowej S14 ma swój początek na węźle Aleksandrów Łódzki i biegnie dalej południkowo (z niewielkim przesunięciem w kierunku wschodnim pomiędzy Zgierzem a Aleksandrowem Łódzkim) w kierunku północnym, aż do połączenia z autostradą A2 i DK 91 na węźle Emilia. W układzie nawiązującym swoim przebiegiem do drogi S14 przebiega droga krajowa Nr 71 od węzła Aleksandrów Łódzki do Zgierza. W miejscowości Zgierz droga krajowa Nr 71 zmienia układ swojego przebiegu na równoleżnikowy i biegnie dalej w kierunku wschodnim do miejscowości Stryków. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, GDDKiA wniósł o wskazanie ZWŁ, jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku dot. wydania oświadczenia o możliwości połączenia działki o nr ewid. [...], położonej w m. S. [...], gmina S., powiat z. z drogą krajową nr 71 poprzez istniejący zjazd - w związku z planowaną budową stacji [...] wraz z niezbędną infrastrukturą. Zdaniem GDDKiA, 14 lipca 2023 r. na mocy art. 10 ust. 5 u.d.p. zarządcą drogi właściwym w przedmiocie ww. rozstrzygnięcia stał się z mocy prawa ZWŁ. GDDKiA wskazał, że w obecnym stanie prawnym (i faktycznym), tj. od 14 lipca 2023 r., droga ekspresowa S14, począwszy od jej włączenia do drogi ekspresowej S8 (w obszarze węzła Róża, na terenie gminy Dobroń) do jej włączenia do autostrady A2 (w rejonie węzła Emilia, na terenie gminy Zgierz), zastąpiła dotychczasową drogę krajową Nr 71, na całym jej odcinku tj. od węzła/skrzyżowania A2/DK14/DK71 w gminie Stryków do skrzyżowania z dawną drogą krajową Nr 91 w m. Rzgów i pełni w obecnym stanie funkcję obwodnicy aglomeracji łódzkiej. Podkreślił przy tym, że oddanie do użytkowania, 14 lipca 2023 r., ostatniego odcinka drogi ekspresowej S14 (tj. odcinka stanowiącego inwestycję pn. "Projekt i budowa drogi ekspresowej S14 Zachodniej Obwodnicy Łodzi Zad. B - Odcinek II węzeł Łódź Teofilów (bez węzła) - DK91 w m. Słowik", obejmującą odcinek B drogi ekspresowej S14, od km 2+466 do km 16+343) pozwoliło na domknięcie ringu składającego się z autostrad i dróg ekspresowych wokół aglomeracji łódzkiej, a jednocześnie zakończenie realizacji Zachodniej Obwodnicy miasta Łodzi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie z treścią art. 15 § 2 p.p.s.a. do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. oraz do rozpoznania innych spraw należących do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy odrębnych ustaw stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., powstaje w związku z odmienną oceną zakresu, określonej w przepisach prawa, kompetencji organów administracji publicznej. Sporem takim jest sytuacja prawna, w której między organami zachodzi rozbieżność poglądów, co do właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia konkretnej sprawy administracyjnej, tożsamej pod względem podmiotowym (tożsamości strony), przedmiotowym (tożsamości żądania) i przy stosowaniu tej samej podstawy prawnej. Spór kompetencyjny, co do zasady, zachodzi w rozstrzyganiu konkretnej sprawy przez organ administracji i jako taki winien podlegać załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania, podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OW 180/09). W świetle tych uwag, należy zatem przyjąć, że obowiązkiem wnioskodawcy sporu kompetencyjnego jest w pierwszej kolejności sprecyzowanie - jakiej konkretnej sprawy administracyjnej dotyczy wniosek. ZWŁ wskazał, że chodzi o "wydanie oświadczenia o możliwości połączenia działki o nr ewid. [...], położonej w m. S. [...], gmina S., powiat z., z drogą krajową nr 71 poprzez istniejący zjazd(...)". Wskazał również, że zgodnie - art. 29 u.d.p. organem właściwym do rozpatrzenia wniosku dotyczącego wydania oświadczenia o możliwości połączenia działki o nr ewid. [...], położonej w m. S., gmina S. z drogą publiczną jest właściwy zarządca drogi. Należy więc stwierdzić, że stosownego sprecyzowania sprawy będącej przedmiotem sporu kompetencyjnego wnioskodawca nie dokonał, co więcej z pism stron sporu kompetencyjnego znajdujących się w aktach administracyjnych wynika, że nie są one również zgodne co do tego, jak ww. wniosek należy zakwalifikować. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że także analiza samego wniosku "o wydanie oświadczenia o możliwości połączenia działki (...) z drogą krajową nr 71 poprzez istniejący zjazd" w konfrontacji z treścią art. 29 u.d.p., zawierającego szereg jednostek redakcyjnych, obejmujących różne sytuacje prawne nie daje odpowiedzi na pytanie o rodzaj sprawy administracyjnej, która miałaby zostać załatwiona przez organ administracji. Dlatego też uznając, że nie można przyjąć, iż spór kompetencyjny dotyczy konkretnej sprawy, której rozstrzygnięcie podlega kontroli sądu administracyjnego, a nie jest rzeczą NSA w tym postępowaniu kwalifikowanie przedmiotu sprawy, o której rozpoznanie wystąpiono do organu administracji, tak określony wniosek o rozpoznanie sporu kompetencyjnego, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., art. 64 § 3 p.p.s.a. i art. 193 p.p.s.a., należało oddalić.