I SA/Wa 1916/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Lenart sędzia WSA Monika Sawa (spr.) asesor WSA Anna Milicka-Stojek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2023 r. nr KOA/3271/Sr/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 14 kwietnia 2023 r. nr [...]. UZASADNIENIE Decyzją z 10 sierpnia 2023 r. nr KOA/3271/Sr/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (SKO/organ) po rozpatrzeniu odwołania B. K. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 14 kwietnia 2023 r. nr 423.52/2023 o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 16 lutego 2023 r. B. K. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką K. L. (ur. [...] czerwca 1934 r.). Do wniosku załączyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności nr ZOON/36494/21P wydane 6 kwietnia 2022 r. przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Grodzisku Mazowieckim zgodnie z którym zaliczono K. L. do znacznego stopnia niepełnosprawności oraz wskazano, ze niepełnosprawność istnieje od 84. roku życia, a ustalony stopień datuje się od 18 listopada 2021 r., a także oświadczenie z 16 lutego 2023 r. o zamieszkiwaniu z niepełnosprawną oraz sprawowaniu opieki nad nią przez wnioskodawczynię. Organ wskazał, że na wezwanie strona dostarczyła do akt świadectwo pracy wydane przez jej ostatniego pracodawcę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. SKO wyjaśniło, że odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organ I instancji stwierdził, że wnioskodawczyni jest jedyną osobą, która może sprawować opiekę nad matką. U znał jednak, że strona nie spełnia warunków do przyznania świadczenia z uwagi na spełnienie przesłanki na art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym do pobierania świadczenia konieczne jest, aby niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Niepełnosprawność K. L. istnieje od 84. roku życia. Organ wskazał także, że pomimo wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 nie ma możliwości przyznania świadczenia, ponieważ art. 17 ust. 1b ustawy nie został zmieniony ani uchylony. W odwołaniu wniesionym w terminie-zainteresowana podniosła, że decyzja narusza art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną interpretację polegającą na jego zastosowaniu pomimo orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny, iż jest on niezgodny z Konstytucją RP. Strona wniosła o uchylenie decyzji oraz przyznanie świadczenia, pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem (wniosek dotyczył matki - przyp. SKO) wraz z ubezpieczeniem zdrowotnym oraz ubezpieczeniem społecznym. SKO rozpoznając odwołanie, po przytoczeniu treści art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne przyznaje się gdy osoba wymagająca opieki jest niepełnosprawna w stopniu znacznym albo jest niepełnosprawna, a z orzeczenia wynikają dodatkowo wymienione w przepisie wskazania, zaś wnioskodawca jest zobowiązany alimentacyjnie wobec niej, a przy tym nie pracuje lub rezygnuję z pracy w celu sprawowania opieki nad tą osobą. Sama opieka powinna się cechować stałością lub długotrwałością. Organ podał, że K. L. legitymuje się wymaganym orzeczeniem, tj. orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Grodzisku Mazowieckim z 6 kwietnia 2022 r. Wnioskodawczym jest córką osoby niepełnosprawnej. Zgodnie z art. 128 i art. 129 § 1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obciąża ją jako zstępną obowiązek alimentacyjny wobec matki, nadto ciąży na niej w pierwszej kolejności przed innymi krewnymi. Organ wskazał, że z oświadczenia strony wynika także, że były mąż niepełnosprawnej nie żyje. SKO nie kwestionowało ustaleń w powyższym zakresie wskazując jednocześnie, że niezbędne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest także spełnienie ustawowych warunków przez osobę sprawującą opiekę i uznało, że w związku z tym należy ustalić czy strona rezygnuje bądź nie podejmuje zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej ze względu na opiekę nad niepełnosprawną. Organ wskazał, że z przedłożonego do akt świadectwa pracy wynika, że strona zaprzestała pracy w [...] sp. z o.o. z dniem 31 stycznia 2023 r., natomiast przyczyną ustania stosunku pracy była likwidacja stanowiska pracy, (punkt 4 świadectwa). Przyczyny ustania zatrudnienia skarżąca nie podważała w odwołaniu. Z akt nie wynika także, aby wystąpiła w tej sprawie do pracodawcy lub sądu pracy zgodnie z pouczeniem zawartym w świadectwie. Rezygnacja z pracy nie była zatem motywowana zamiarem sprawowania opieki nad matką, lecz skarżąca stanęła wobec przymusowej sytuacji redukcji etatów. Organ wskazał także, że z akt sprawy, a w szczególności z oświadczeń skarżącej nie wynika, aby zamierzała ona zrezygnować z pracy niezależnie od decyzji pracodawcy. Rozstrzygająca w tym zakresie jest więc wola strony, która musi być nakierowana na pomoc osobie niepełnosprawnej. Nie jest zaś okolicznością wystarczającą samo tylko obiektywne pozostawanie bez pracy z innych przyczyn. Zdaniem składu orzekającego powyższe świadczy o tym, że w rozpatrywanym stanie faktycznym zaniechanie zatrudnienia nie pozostaje w związku przyczynowym, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Odnosząc się do pozostałych okoliczności sprawy SKO wskazało, że nieprawidłowe było stwierdzenie organu I instancji, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje z uwagi na czas powstania niepełnosprawności. Taki pogląd nie znajduje uzasadnienia w stanie prawnym ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443). Skutkiem wyroku, wskazanym przez sam Trybunał, jest niekonstytucyjność części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ podniósł, że mając na uwadze zasadę legalizmu (art. 6 k.p.a.), organ I instancji nie miał podstaw do stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. w sposób, który różnicował prawo do świadczenia ze względu na czas powstania niepełnosprawności. Nie jest w obecnym stanie prawnym kluczową kwestią ustalenie momentu powstania niepełnosprawności. Wzór prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. dał Trybunał Konstytucyjny i to ten organ uczynił klarownym przepis, który przedtem budził wątpliwości. Organ administracji nie ma prawa interpretować wyroków TK inaczej niż sam Trybunał. Organ nie powinien opierać się na literalnym brzmieniu tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niekonstytucyjną. Wykładni Trybunału nie może zmienić również stanowisko Wojewody Mazowieckiego, które nie należy do źródeł prawa ani nie jest aktem powszechnie obowiązującym. Nie zmienia to jednak faktu, że odmowne rozstrzygnięcie organu I instancji pozostaje w zgodzie z przepisami prawa regulującymi przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. SKO podkreśliło, że decyzja o świadczeniu pielęgnacyjnym ma charakter związany, co oznacza, że spełnienie wszystkich przesłanek nie pozostawia organom orzekającym swobody co do rozstrzygnięcia i są one wówczas zobowiązane przyznać świadczenie. Z kolei niespełnienie chociażby jednego z tych warunków uniemożliwia przyznanie świadczenia. Zdaniem organu wobec nie zaistnienia obligatoryjnego związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia a podjęciem się opieki nad niepełnosprawną SKO było zobowiązane utrzymać w mocy decyzję odmowną organu I instancji. W tym stanie rzeczy spełnienie pozostałych przesłanek nie mogło wpłynąć, zdaniem SKO na wynik sprawy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. K. (skarżąca) zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wydanie decyzji o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 17 ust 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003r. (tekst jednolity Dz.U. z 2015r. poz. 114 ze zm.) bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki a przez to naruszenie art. 190 ust 1 Konstytucji RP.; 2. naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wydanie decyzji o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 17 ust 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003r. (tekst jednolity Dz.U. z 2015r. poz. 114 ze zm.), tj. wskazania, że zrezygnowała z pracy podczas gdy pracodawca zlikwidował jej stanowisko pracy, a ona od razu a lutym 2023 r. zarejestrowała się do Urzędu Pracy. 3. naruszenia art. 7. 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie decyzji na podstawie niewystarczającego materiału dowodowego, tj. ubogiego. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 14 kwietnia 2023 r., nr 423.52/2023 oraz nr KOA/3271/Sr/23 Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 sierpnia 2023 r. w całości i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy poprzez przyznanie B. K. świadczenia pielęgnacyjnego od dnia złożenia wniosku, tj. lutego 2023 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., który stanowił materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż wskazane w pkt 1-3), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jak zatem z powyższego wynika, do przyznania osobom wymienionym we wskazanych przepisach świadczenia pielęgnacyjnego, konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek. Pierwsza z nich dotyczy sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Druga z kolei dotyczy niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania takiej opieki. Sąd podziela stanowisko organu, że art. 17 ust 1 pkt 1b ustawy nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia skarżącej zgodnie z powołanym przez organ orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy i co stanowi okoliczność niesporną, skarżąca jest córką osoby wymagającej opieki, czyli jest osobą spokrewnioną z tą osobą w pierwszym stopniu. W tej sytuacji skarżąca niewątpliwie należy do kręgu osób określonych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Matka skarżącej - K. L. urodzona [...] czerwca 1934 r. orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Grodzisku Mazowieckim z 6 kwietnia 2022 r., została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, przy czym sama niepełnosprawność istnieje od 84 roku życia (tj. od 2020 r.) a ustalony stopień datuje się od 18 listopada 2021 r. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zawiera przy tym wskazanie konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z akt sprawy wynika, że skarżąca była zatrudniony do 31 stycznia 2023 r. a stosunek pracy ustał w związku z likwidacją stanowiska pracy. Słusznie wskazuje organ, że zgodnie z treścią powołanych na wstępie przepisów dla przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia czy z poszukiwania pracy a sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką. Zwrócić należy uwagę, że opieka świadczona osobie o znacznym stopniu niepełnosprawności, niezdolnej do samodzielnej egzystencji oznacza całkowitą zależność tej osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem, jak również konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych - co oznacza współdziałanie w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych. Jak wynika z akt administracyjnych oraz z treści skargi skarżąca podnosi, że rezygnacja z pracy i brak podejmowania zatrudnienia wynikał z konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Skarżąca wskazała, że umowa została rozwiązana z dniem 31 stycznia 2023 r. jednakże wielokrotnie podczas jej trwania korzystała ze zwolnień lekarskich w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką w związku z czym pracodawca zdecydował się na likwidację je stanowiska pracy. Organ I instancji tych przesłanek w ogóle nie zbadał zaś organ II instancji ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że rezygnacja z zatrudnienia przez skarżącą nie wynikała z jej woli lecz decyzji pracodawcy, a ona sama od treści świadectwa pracy się nie odwołała. W ocenie Sądu decyzja organów była przedwczesna a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ocenę, wbrew stanowisku organów, czy rezygnacja przez skarżącą zatrudnienia i jego niepodejmowanie było spowodowane właśnie koniecznością objęcia niepełnosprawnego członka rodziny wymaganą opieką. Sam fakt rozwiązania umowy o pracę przez pracodawcę uzasadniony likwidacją stanowiska pracy nie świadczy jeszcze o tym, że brak woli kontynuacji zatrudnienia nie nastąpił w związku z koniecznością sprawowania przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką zważywszy, że skarżąca podnosi, że często była zmuszona korzystać ze zwolnień lekarskich w celu sprawowania opieki nad matką. Wbrew stanowisku organu także fakt nie kwestionowania przez skarżącą oświadczenia o wypowiedzeniu umowy i wskazanej w niej przyczyny (a nie świadectwa pracy) nie świadczy o tym, ze nie było wolą skarżącej sprawowanie opieki nad matką. Może właśnie te okoliczności zadecydowały, że skarżąca nie odwoływała się od wypowiedzenia umowy o pracę (zwłaszcza, że ta przyczyna i forma dawała jej dodatkowe uprawnienia). Organ obowiązany był te okoliczności zweryfikować i w sposób rzetelny przeprowadzić wywiad środowiskowy podczas którego powinien ustalić zakres niezbędnej oraz świadczonej przez skarżącą opieki nad matką, a po jego przeprowadzeniu ustalić czy rezygnacja z pracy zarobkowej a przede wszystkim brak podejmowania zatrudnienia po ustaniu zatrudnienia skarżącej spowodowane było koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o znacznym stopniu niepełnosprawności, w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Zważyć bowiem należy, że osoba dotknięta niepełnosprawnością nie jest zdolna do pracy i wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych takich jak czynności samoobsługowych - higiena, poruszanie się, prowadzenie gospodarstwa domowego, komunikacja i funkcjonowanie w społeczeństwie. Jak już wskazano materiał dowodowy dotychczas zgromadzony w sprawie nie pozwala na ustalenie czy taką opiekę nad niepełnosprawną matką sprawowała skarżąca. Z materiału dowodowego wynika wyłącznie, że stosunek pracy skarżącej ustał 31 stycznia 2023r. i po tej dacie nie podejmowała zatrudnienia. Zarówno przyczyna ustania stosunku pracy jak i fakt, że skarżąca nie skorzystała ze swojego uprawnienia odwołania się od wypowiedzenia nie oznaczają, że skarżąca nie podejmowała zatrudnienia właśnie z uwagi na konieczność sprawowania opieki nada matką (i także z tego powodu się nie odwoływała od wypowiedzenia). Reasumując wskazać należy, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy w ocenie Sądu, organy nie dysponowały materiałem dowodowym, który pozwalałby na ocenę czy rezygnacja skarżącej z pracy zarobkowej lub niemożność podjęcia przez nią zatrudnienia, spowodowana była koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o znacznym stopniu niepełnosprawności, a w konsekwencji naruszyły art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem decyzji obu instancji. Organ ma obowiązek ustalić w sposób nie budzący wątpliwości zakres sprawowanej opieki a gdy nie kwestionuje konieczności i zakresu sprawowanej opieki, czy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawność, wymagającej pomocy osób trzecich, skarżąca nie jest lub jest w stanie podjąć pracę zarobkową. Sąd zwraca uwagę, że są to dwie odrębne przesłanki – rezygnacja i niemożność podjęcia zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, które powinny być przez organ zbadane. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny zatem przeprowadzić postępowanie dowodowe i wyjaśnić powody także niepodjęcia zatrudnienia przez skarżącą a następnie dokonać ich oceny, według wskazań zawartych w niniejszym wyroku oraz mieć na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, którą to wykładnią są związane z mocy art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", i ponownie rozpatrzyć wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.